IV SA/Wa 1114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi "P." S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych sprawy - oddala skargę - IVSA/Wa 1114/10 UZASADNI EN I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu wniosku spółki akcyjnej "P. " S.A. z siedzibą w L., zwanej dalej "skarżącą", o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odmawiającym udostępnienia akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał własne postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca wystąpiła do Ministra o udostępnienie akt administracyjnych sprawy, zwanej dalej "postępowaniem nadzorczym", zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa Browaru P., Wytwórni L. oraz Fabryki W. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że postępowanie nadzorcze toczyło bez jej udziału, pomimo tego, że skarżąca posiadała interes prawny w sprawie, wynikający z faktu, że jest ona dzierżawcą nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], zwanej dalej "nieruchomością", na której prowadzi swoją działalność i która stanowi adres jej siedziby. Decyzja z dnia [...] marca 2010 r. wywołuje skutki w odniesieniu do nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister odmówił udostępnienia skarżącej akt postępowania nadzorczego. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania nadzorczego, albowiem nie dotyczyło ono jej interesu prawnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa oraz doktryny źródłem takiego interesu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeniem nacjonalizacyjnym nie mogą być uprawnienia dzierżawcy nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że w świetle art.28 k.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości przysługuje wyłącznie podmiotowi posiadającemu do tej nieruchomości prawo rzeczowe. Umowa dzierżawy kształtuje sytuację prawną zarówno wydzierżawiającego, jak i dzierżawcy, nie jest zatem wyłącznie stanem faktycznym. Decyzja z dnia [...] marca 2010 r. dotyka wprost i bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, albowiem prowadzi do zmiany osoby wydzierżawiającego, któremu przysługuje uprawnienie do przedterminowego rozwiązania umowy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister podtrzymał stanowisko, że uprawnienia dzierżawcy nieruchomości nie mogą być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizującej tę nieruchomość. Umowa dzierżawy jest stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym i podlega ochronie zgodnie z przepisami prawa cywilnego (czy to w kwestii rozliczeń, czy to w kwestii rozwiązania umowy), nie wymaga zatem ochrony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa powyżej. Stronami takiego postępowania są bowiem wyłącznie dawni i obecni właściciele nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał korespondujące z nim orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2010 r., zarzucając organowi naruszenie: art.6, 7, 8, 28, 73§1, 77§1 i 107§3 oraz art.138§1 pkt 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, co następuje: * badając interes skarżącej w sprawie, Minister oparł się wyłącznie na stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych, które wprawdzie może służyć jako pomoc przy wykładaniu przepisów prawa, niemniej nie stanowi źródła prawa, nie jest zatem dla organów bezwzględnie wiążące, * wiążący dla organu był obowiązujący przepis prawa, tj. art.28 k.p.a., definiujący w sposób ogólny instytucję strony postępowania administracyjnego, z którego nie wynika wyłączenie podmiotów praw obligacyjnych do nieruchomości od postępowań administracyjnych dotyczących tych nieruchomości, - w świetle przywołanego przepisu o statusie strony decyduje wyłącznie istnienie w odniesieniu do danej osoby interesu prawnego lub obowiązku, co ustala się w oparciu o normy prawa materialnego, przy czym nie chodzi jedynie o te przepisy materialne, w oparciu o które rozstrzyga się daną sprawę administracyjną, czy też jedynie o przepisy prawa materialnego administracyjnego, * na gruncie art.28 k.p.a. nie ma podstaw do rozróżniania interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa rzeczowego oraz interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa obligacyjnego, a tym samym różnicowania sytuacji prawnej takich podmiotów, * decyzja z dnia [...] marca 2010 r. wpływa w sposób bezpośredni na sferę praw skarżącej, albowiem prowadzi do zmiany strony stosunku obligacyjnego dzierżawy, którego skarżąca jest stroną, z czym łączy się przez nabycie podmiot wstępujący w prawa wydzierżawiającego uprawnienia do przedterminowego rozwiązania umowy, * kwestia interesu prawnego skarżącego nie została zbadana przez organ w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art.73§1 i §2 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie z art.74§2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd przychyla się do stanowiska sformułowanego w doktrynie postępowania administracyjnego (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego), że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że: "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Wydaje się jednak, że organ administracji powinien udostępnić akta sprawy biegłemu w zakresie niezbędnym dla prawidłowego sporządzenia opinii. Strona może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 osobiście lub przez pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 20/07, Lex nr 437527). We wskazanym wyżej trybie skarżąca zażądała udostępnienia akt postępowania administracyjnego, w którym nie została uznana za stronę. Jak bowiem przyznała sama skarżąca, nie brała ona udziału w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra z dnia [...] marca 2010 r. W ocenie Sądu z uprawnień wskazanych w art.73 k.p.a. może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akta postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Chodzić by tu zatem mogło o stronę w sposób oczywisty pominiętą przez organ (w sprawie o charakterze takim jak niniejsza byłby to np. spadkobierca, czy też następca prawny właściciela, czy też współwłaściciela terenu będącego przedmiotem nacjonalizacji). Inaczej jednak rzecz się przedstawia w sytuacji, w której interes prawny podmiotu wnoszącego o udostępnienie akt postępowania jest wątpliwy, a co najmniej nie jest oczywisty, w konsekwencji czego ustalenie, czy interes ten istnieje, czy też nie, wymaga wnikliwego zbadania oraz rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości natury prawnej (tak jest w niniejszej sprawie, gdzie skarżący postuluje odejście od utrwalonego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych należy wywodzić z praw rzeczowych do przedmiotu nacjonalizacji). W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia wykraczają poza przedmiot postępowania o udostępnienie akt postępowania administracyjnego. Zweryfikowaniu tego, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji tego, czy został niesłusznie pominięty w danym postępowaniu administracyjnym, służy postępowanie o wznowienie tego postępowania. Dokonywanie takich ocen w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie akt postępowania byłaby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres postępowania wznowieniowego. Skoro skarżąca podnosi, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z dnia [...] marca 2010 r. i że została w tym postępowaniu pozbawiona udziału, to winna rozważyć złożenie wniosku o wznowienie postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art.145§1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu skarżąca może ubiegać się o udostępnienie akt sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie stanowi, jak w skardze słusznie podniesiono, źródła prawa, z czego wynika, że stanowisko sądów administracyjnych nie wiąże organów administracji w zakresie wykraczającym poza wskazany w art.153 p.p.s.a. Jak jednakże równie trafnie w skardze zauważono, orzecznictwo to jest pomocne w wykładaniu przepisów prawa m.in. przez organy administracji. Powołania się orzeczeniu administracyjnym na orzecznictwo sądowe nie należy zatem traktować jako równoznaczne z tym, że organ uznał się stanowiskiem sądu formalnie związany (co w wypadkach nie objętych hipotezą art.153 p.p.s.a. byłoby oczywiście bezpodstawne), ale za równoznaczne z tym, że organ podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, a zatem, że dokonał podobnej wykładni wiążących go przepisów prawa. W konkluzji niniejszych wywodów należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie przesądził, podzielając stanowisko formułowane w dużej części orzecznictwa sądowego, że przysługujące skarżącej uprawnienia dzierżawcy nie stanowią źródła interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje te ocenę za przedwczesną, zważywszy na to, że jak już wskazano wcześniej, kwestia ta winna zostać zbadana w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nie zmienia to jednakże oceny słuszności stanowiska organu, który zasadnie odmówił skarżącej udostępnienia akt sprawy w sytuacji, w której skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2010 r., a interes prawny, na który się powołuje, nie jest interesem oczywistym, niewątpliwym i nie wymagającym szczegółowego zweryfikowania. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.