II SAB/Wa 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w części nierozpatrzonej, tj. w zakresie litery "b" i "c" tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na rzecz skarżącej Spółki "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. zwróciła się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), dokumentów z postępowania przetargowego [...], w tym: a) umów zawartych w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego w zakresie: Pakietu nr 1 – pomiędzy Dyrektorem a "P." z siedzibą w W.; Pakietu nr 2 – pomiędzy Dyrektorem a "C." Sp. z o.o. z siedzibą w B.; Pakietu nr 3 – pomiędzy Dyrektorem a "P." Sp. z o.o. z siedzibą w P.; b) dokumentów związanych z wykonaniem ww. umów, w szczególności złożonych przez Dyrektora zamówień, faktur wystawionych przez wykonawców umów, reklamacji złożonych przez Dyrektora, not odsetkowych wystawionych przez wykonawców umów, not obciążeniowych wystawionych przez Dyrektora wobec wykonawców umów z tytułu nieprawidłowości zaistniałych przy realizowaniu umów; c) dokumentów związanych z ewentualnymi sporami z wykonawcami umów, w szczególności: wezwań do naprawienia szkody, wezwań do zapłaty, pozwów sądowych, innych pism procesowych. Formułując powyższe żądanie, Spółka wskazała, że ww. dokumenty winny być jej udostępnione w formie kserokopii, których odbiór nastąpi osobiście przez jej przedstawiciela handlowego. Wobec braku odpowiedzi na wniosek, w dniu [...] września 2009 r. "M." Sp. z o.o. skierowała do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. pisemne ponaglenie, oczekując jego realizacji. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. wyjaśnił Spółce, że w trybie art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych udostępnieniu podlegają jedynie umowy w sprawach zamówień publicznych, gdyż są jawne i w tym względzie stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast pozostałe żądane przez Spółkę dokumenty w tym trybie nie mogą zostać udostępnione, stanowią bowiem własność Szpitala. Jednocześnie Dyrektor poinformował o możliwości odbioru kserokopii umów w ustalonym wcześniej terminie. Uznając powyższe pismo za decyzję w części odmawiającą udzielenia informacji publicznej, w dniu [...] października 2009 r. "M." Sp. z o.o. sformułowała do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że objęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. dokumenty w zakresie litery "b" i "c", jako dotyczące procesu dysponowania majątkiem publicznym, powinny zostać jej udostępnione. W oczekiwaniu na załatwienie sprawy, w dniu [...] marca 2010 r. "M." Sp. z o.o. pisemnie wezwała Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2010 r. "M." Sp. z o.o. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., zarzucając, że nie udostępnił jej żądanych przez nią dokumentów, objętych wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie litery "b" i "c", a odmawiając ich udostępnienia, nie rozpoznał złożonego środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Spółki, Dyrektor pozostaje więc w zwłoce. Toteż wniosła o zobowiązanie Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do merytorycznego rozpoznania jej sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyjaśnił, że skarżąca Spółka została przez niego poinformowana o tym, że udostępnieniu podlegają jedynie umowy w sprawach zamówień publicznych, zaś do pozostałych żądanych przez nią dokumentów ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania, albowiem dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji nie jest możliwe zrealizowanie wniosku skarżącej ani poprzez udostępnienie żądanych informacji, ani poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. "M." Sp. z o.o. powtórzyła argumenty prezentowane w sprawie i podtrzymała zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Wbrew stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została wcześniej udzielona Spółce. Dokumentacja z przeprowadzonych przez Dyrektora postępowań przetargowych, niezależnie od tego, czego zamówienie dotyczy, zawiera informację o jego działalności. Dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, faktury wystawione przez wykonawców umów, składane przez zamawiającego reklamacje, noty odsetkowe wystawione przez wykonawców umów, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawców w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy realizowaniu umów, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami umów, w tym: wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące danego zamówienia publicznego, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania, prowadzenia) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżąca, zainteresowana uzyskaniem dostępu do żądanych przez nią dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, jak choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. I tak też we wniosku Spółki z dnia [...] lipca 2009 r. została określona forma i sposób jego realizacji. Jeśli jednak Dyrektor miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Stosownie do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. W praktyce jawność umów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie żądane przez Spółkę umowy zostały prawidłowo udostępnione przez Dyrektora, natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącej – w zakresie litery "b" i "c" wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor nie podjął decyzji odmownej, gdyż – jak wynika ze sprawy – uznał, że dokumenty objęte tą częścią wniosku nie mają waloru informacji publicznej. Zgodnie z wcześniejszymi wywodami, stanowisko prezentowane przez Dyrektora w tej kwestii należy ocenić jako błędne, albowiem żądane przez Spółkę dokumenty stanowią informację publiczną. Przy czym, dokonując nieprawidłowej oceny, Dyrektor z pewnością nie wydał decyzji odmawiającej, skoro, będąc podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia – co do zasady – twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie litery "b" i "c", nie udzielił informacji publicznej (nie podjął czynności materialno – technicznej) ani też nie wydał decyzji odmownej. Pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do rozpatrzenia wniosku Spółki w tej części, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), i kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Dyrektora o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 ww. ustawy).