I OSK 632/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1228/10 w sprawie ze skargi K. i J. A. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1228/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. i J. A., uchylił decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przetwarzania danych osobowych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Generalny Inspektor Danych Osobowych odmówił uwzględnienia skargi K. i J. A., w której wnioskodawcy - w związku z ubieganiem się przez nich o uzyskanie statusu rodziny zastępczej - zarzucili Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w O. oraz Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ś. naruszenie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Decyzją zaś z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W dniu [...] marca 2008 r. K. i J. A. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. powołując się na treść zawartą w załączniku do Uchwały Nr [...] Rady Gminy w Ś. z dnia [...] grudnia 2004 r., z której – ich zadaniem - wynikało, że (cyt.) "Radni tutejszej Gminy w sposób zupełnie nieuprawniony stali się niejako stroną w tym postępowaniu". Generalny Inspektor Danych Osobowych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] - działając w ramach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. ( sygn. akt II SA/Wa 1765/08 ), w którym Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest badanie przyczyn wznowienia postępowania przed jego wszczęciem – odmówił, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Generalny Inspektor Danych Osobowych stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki to jest: gdy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, gdy nowe dowody, czy też nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i gdy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej zaś sprawie, ostatnia z wyżej wymienionych przesłanek, nie zachodziła. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wyjaśnił, że treść dołączonego do wniosku o wznowienie postępowania dokumentu była znana organowi w chwili rozstrzygania, co do istoty sprawy bowiem uzasadnienie do Uchwały Nr [...]Rady Gminy w Ś. z dnia [...] grudnia 2004 r. było dołączone do akt sprawy już w dniu [...] listopada 2006 r., tj. w dniu wniesienia przez skarżących ustnie do protokołu skargi inicjującej postępowanie w sprawie. Ponadto, organ stwierdził, że powyższy dokument nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem zawarte w nim stwierdzenia nie odnosiły się merytorycznie do przedmiotu postępowania. Dodatkowo też organ podniósł, że w sprawie nie zachodziła żadna inna przesłanka, uzasadniająca wznowienie postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. W/w decyzja została podpisana przez, działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Zastępcę Generalnego Inspektora – A. L. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez K. i J. A., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję i zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. W związku ze skargą, którą na w/w decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i J. A., Sąd ten – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a." – uchylił zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepis art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż w niej powołane. W ocenie Sądu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając - w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało przy tym na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać – jak wywodził Sąd powołując się na poglądy doktryny - warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było przy tym uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Wskazując na orzecznictwo i literaturę przedmiotu Sąd podkreślił w tym miejscu, że reguła określona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. ( sygn. akt I OPS 13/09) Sąd zaakcentował, że istotą poglądu w niej zawartego było to, że jedynie osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. a nie pracownik przez niego upoważniony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy był w tym przypadku - działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Zastępca Generalnego Inspektora A. L. - nie zaś sam piastun funkcji, czyli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowiło istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie ( art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a co nakładało na Sąd obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do Zastępcy Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość poddania sprawy powtórnie ocenie tego samego organu, który w tej sprawie wydał decyzję administracyjną. Jeżeli zatem w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ, w osobie działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego Zastępcy, wydaje w sprawie decyzję, to wówczas nie można mówić, iż ma do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazywano, iż w doktrynie definiuje się pojęcie przedstawicielstwa administracyjnego jako możność upoważniania pracowników urzędu przez organ administracji publicznej do załatwiania spraw w imieniu tego organu w ustalonym zakresie. Zatem, upoważnieni pracownicy wykonują kompetencje organu upoważniającego, a więc ich działania są uznawane za działania tego organu. Podkreślano, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, albowiem obie decyzje wydane zostały przez osobę działającą z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a zatem należało przyjąć, że w sensie formalnym – decyzje te zostały wydane przez ten sam organ. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które w niniejszej sprawie nie były usprawiedliwione. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż w postępowaniu kontrolnym zainicjowanym wnioskiem, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., pracownik Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, którym jest zastępca tego organu nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy wprawdzie podzielić stanowisko strony, że postępowanie o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. odbiega od klasycznego modelu postępowań odwoławczych, w którym decyzja organu I instancji podlega kontroli w toku instancji przez organ nadrzędny, zastosowanie jednak odmiennego rozwiązania w tym zakresie, polegającego na dokonaniu przez ten sam organ samokontroli wydanej pierwotnie decyzji, nie może pozbawiać wnioskodawcy gwarancji procesowych, obejmujących zapewnienie mu bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które wynikają nie tylko z ogólnych norm postępowania administracyjnego, lecz również z zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że sam Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt SK 3/11) o zgodności art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, stwierdził, że brak cechy dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym) środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, normę gwarantującą stronie prawidłowe rozpatrzenie spraw zainicjowanych na skutek złożonego wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kwestionowanej w skardze decyzji. Powyższego nie podważa jego literalne brzmienie, które sugeruje, iż dotyczy on wyłącznie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Uwzględnienia bowiem w tym przypadku wymaga okoliczność, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę powołanego przepisu było zagwarantowanie stronie w postępowaniu administracyjnym bezstronności i obiektywizmu orzekania co musiało wiązać się z koniecznością wyeliminowania sytuacji, w której pracownik, wyrobiwszy sobie określony pogląd w sprawie, dokonywałby ponownego jej rozpoznania. Zapewnienie więc stronie identycznych gwarancji także w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. wymagało dokonania i uwzględnienia w pierwszej kolejności wykładni celowościowej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przyznając jej prym nad innymi metodami wykładni. Uzasadniając możliwość zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba także mieć na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 stwierdził, że "skoro prawo ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (...). Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (...) przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a." Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przemawia również okoliczność, iż powyższy wniosek uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do przepisów tych będą należały przede wszystkim – z pewnymi wyjątkami - unormowania zawarte w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołania". W świetle zaś zawartego w tym samym Rozdziale art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie w niniejszym przypadku odnajdują również przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do tych zaś bez wątpienia należy również zaliczyć przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe podważa zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, który uznał, że w postępowaniu zainicjowanym na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a,. przepis art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy nie odnajduje zastosowania z uwagi na fakt, iż w niniejszym przypadku obie decyzje nie zostały wydane w różnych instancjach, lecz przez ten sam organ. Okoliczność bowiem, że przedmiotowemu postępowaniu nie można przypisać cechy dewolutywności nie wyłącza po stronie organu obowiązku zagwarantowania wnioskodawcy rozpatrzenia sprawy z zachowaniem standardów rzetelności, bezstronności i obiektywizmu. Stosowania powyższego przepisu nie deroguje również okoliczność, że wydanie przez Zastępcę GIODO - na mocy stosownego upoważnienia - obu decyzji jest równoznaczne z wydaniem ich przez samego Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Chociaż bowiem należy przyjąć, że działania podmiotu upoważnionego należy traktować jako działania samego organu, to jednak istotne w tym przypadku znaczenie ma okoliczność, że kwestionowana decyzja w sprawie nie została wydana przez organ, lecz jego pracownika. Waga powyższego rozróżnienia wynika bowiem wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które choć identycznie traktują wykonywane przez te podmioty czynności, odrębnie regulują kwestię ich wyłączenia od udziału w sprawie, nakładając obowiązek zbadania przez kogo była ona rozpoznawana lub kogo dotyczy. Nie można zatem przyjąć, że bez znaczenia pozostaje, iż kwestionowana w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja, tak jak poprzedzające ją orzeczenie, została wydana w imieniu organu przez tego samego pracownika tj. Zastępcę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych A. L. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.