I OSK 2062/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 764/10 w sprawie ze skargi J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 764/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: J. K. wniósł o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu go jako właściciela lub władającego w stosunku do działki ewidencyjnej nr 58 z obrębu 4-16-22, położonej w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, przy ul. [...]. Do pisma dołączył postanowienie stwierdzające nabycie przez niego spadku po zmarłym S. B. oraz odpis aktu własności ziemi, na mocy którego M. i .S. B. nabyli własność gruntu obejmującego przedmiotową działkę. W kolejnym piśmie żądanie zostało zawężone do wpisu J. K. jedynie jako władającego przedmiotową działką. Decyzją z dnia 8 października 2009 r., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że J. K. nie ma interesu prawnego w ujawnieniu jego prawa jako władającego do przedmiotowej nieruchomości. Bezprzedmiotowość – zdaniem organu – wynika z wygaśnięcia użytkowania wraz ze śmiercią osoby uprawnionej (S. B.), które to użytkowanie nie podlega spadkobraniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od powyższej decyzji uchylił ją w całości i orzekł o odmowie wpisu J. K. jako władającego powyżej opisaną nieruchomością, uznając wniosek w tym przedmiocie za bezzasadny, ponieważ nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ zauważył, że J. K. jest właścicielem budynków stanowiących odrębną własność, co nie uprawnia do dokonania wpisu jako władającego gruntem stanowiącym działkę, na której budynki są położone. Na tę decyzję B. P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że na przekazanie gospodarstwa nie wyrażała zgody małżonka S. B., co – jego zdaniem – oznacza, że decyzję o przekazaniu gospodarstwa rolnego za rentę należy traktować jako bezprzedmiotową. Skarżący podał ponadto, że decyzja o przejęciu gospodarstwa w części dotyczącej stwierdzenia jej ostateczności jest sfałszowana. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 764/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. wskazał, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie odmówiły dokonania w ewidencji wpisu władania odnośnie działki ewidencyjnej nr 58 z obrębu 4-16-22 położonej w dzielnicy B. m.st. Warszawy, bowiem w toku postępowania przed organami nieujawnione zostały żadne dokumenty, które uzasadniałyby dokonanie takiej zmiany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji J. K. nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), który uzasadniałby wpisanie go jako władającego działką nr ew. 58. Nie jest bowiem przesłanką do dokonania takiej zmiany okoliczność, że S. B. i M. B. byli wpisani do ewidencji gruntów jako władający przedmiotową działką. Sąd wskazał ponadto, że w postępowaniu dotyczącym odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie jest jego rolą badanie prawidłowości decyzji z dnia 1 marca 1979 r. przekazującej gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Wskazał także, iż ani J. K., ani B. P. nie są zstępnymi S. i M. B. Spadkobierca i zstępny nie są pojęciami tożsamymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. K. i B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o merytoryczne rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania odwoławczego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie, że organ zobowiązany jest do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, 2) art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie, że organ zobowiązany jest do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, 3) § 12 ust. 1 pkt 1 i § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nieuwzględnienie, że podstawą wpisu w ewidencji gruntów i budynków powinna być decyzja z dnia 1 marca 1979r. oraz postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i M. B., 4) art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powinna być w tym przypadku decyzja z dnia [...] marca 1979 r. oraz prawomocne postanowienia sądowe dotyczące stwierdzenia nabycia spadku. Dlatego też dla skarżących kasacyjne niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w § 12 rozporządzenia, który uzasadniałby wpisanie go jako władającego częścią działki nr 58. Zdaniem skarżących kasacyjnie znajdujące się w aktach decyzja z dnia [...] marca 1979 r. przekazująca gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa za rentę oraz prawomocne postanowienia sądowe dotyczące stwierdzenia nabycia spadku z całą pewnością możną uznać za takie dokumenty. Wskazano także, iż w dziale II w księdze wieczystej dotyczącej wskazanej działki widniał wpis dotyczący wnioskodawców i nie został on prawomocnie wykreślony. Wskazano, że od wykreślenia wnioskodawców z księgi wieczystej została złożona apelacja i sprawa toczy się w Sadzie Okręgowym w Warszawie pod sygn. V Ca 2800/10. Wobec tego autorzy skargi kasacyjnej stwierdzili, że skoro zostały spełnione przesłanki do dokonania wpisu, to odmowa jego dokonania stanowi naruszenie prawa. Podważa to również zasadę zaufania obywateli do organów państwa i nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Według § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Oznacza to, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny, a organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku czy lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Oznacza to, że ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1395/10). W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Wobec tego uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wniosek o zmianę danych w postaci powierzchni, czy też właściciela ujawnionego w ewidencji gruntu wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Zaś subiektywne przeświadczenie skarżącego o wadliwości dokonanego w ewidencji wpisu nie jest podstawą dokonania zmian w tym zakresie. W niniejszej sprawie oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów organ nie mógł też badać prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Przypomnieć należy, ze decyzja ta została wydana na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis art. 45 tej ustawy stanowił, że w razie braku następców lub, gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Powołana wyżej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Ta zaś ustawa została zmieniona ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53). Zgodnie z art. 6 ostatniej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej o Jednakże, o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka organ administracyjny. Wskazać bowiem należy, ze budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazanych Państwu przez rolnika na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, stanowią odrębną od gruntu własność rolnika lub jego następcy. Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. zostało przyznane w art. 6 powołanej powyżej ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nieodpłatnie prawo własności działku gruntu, na której budynki zostały wzniesione, wraz z niezbędną do korzystania z niej służebnością gruntową. Jednakże potrzebna jest decyzja administracyjna o charakterze prawotwórczym (zob. "Własność nieruchomości" – Stanisław Rudnicki – wydanie 2, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 79 pkt 7). Skarżący kasacyjnie J. K. i B. P. decyzji takiej nie przedstawili, a zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.