IV SA/Wa 658/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu zażalenia U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniające treść decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta P. jako organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, emitowanego przez sortownię palet, paczek i listów należącą do U. Sp. z o.o. z siedzibą w W., znajdującą się w miejscowości L., [...], w wyniku jej działalności, poza jej terenem, wskaźnik LA eq D dla terenów usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) wynosi 55dB w przedziale czasu odniesienia równemu 8 najmniej korzystnym godzinom dni kolejno po sobie następujących, zaś dla terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej (MI) wynosi 50 dB, natomiast wskaźnik LAeq N dla terenów usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) wynosi 45 dB w przedziale czasu odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy, zaś dla terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej (MI) w tym przedziale czasu wynosi 40 dB. W uzasadnieniu wskazano, że oznaczenie funkcji terenów decyzja określa poprzez odniesienie do odpowiednich uchwał Rady Gminy L. w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o wyjaśnienie treści powyższej decyzji złożyła U. Sp. z o.o. z siedzibą w W., twierdząc, że tereny położone po północno – wschodniej stronie sortowni oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MI nie zostały zagospodarowane, wobec czego są wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - niezbudowany teren rolniczy. W ocenie wnioskującego w myśl art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określone przez organ normy powinny być zastosowane w tej wysokości dopiero po faktycznym zagospodarowaniu terenu na jaki został on przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta P. postanowieniem dnia [...] grudnia 2009 r. wyjaśniając treść własnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wskazał, że normy zostały ustalone wobec obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy L. NR [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie II etapu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi L., K., S. i W. w gminie L. określonych w uchwale Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2000 r. oraz Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w Uchwale Rady Gminy L. – nieruchomości położone po północnej stronie sortowni palet, paczek i listów znajdującej się w miejscowości L. przy [...] oznaczone zostały symbolem (U/M) – tereny usług i zabudowy mieszkaniowej. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym Uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi R. i dawne PGR L. w gminie L. – nieruchomości położone po północno – wschodniej i wschodniej stronie sortowni palet, paczek i listów znajdującej się w miejscowości L. przy [...] oznaczone zostały symbolem M1 – tereny niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenach wokół sortowni obowiązują dopuszczalne wartości hałasu ustalone w przedmiotowej decyzji Starosty P., bez względu jakie jest obecnie faktyczne zagospodarowanie tych terenów. W myśl przepisów obowiązujących w tym zakresie, dopuszczalny poziom hałasu różnicuje się w zależności od rodzaju przeznaczenia terenu ponieważ zasadą jest, że tereny różnicuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przypisując im różne funkcje lub różne zasady zagospodarowania (art. 114 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 powyższej ustawy), tereny różnicuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu i jego wykorzystania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie postanowienia i orzeczenie, że ustalone w decyzji dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów o funkcji "tereny niskiej zabudowy mieszkaniowej MI" będą obowiązywały w odniesieniu do nieruchomości położonych po północno – wschodniej i wschodniej stronie sortowni od momentu ich zagospodarowania zabudową mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając niniejszą sprawę wskazało, że organ pierwszej instancji na żądanie strony wyjaśnił treść decyzji, w której po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanych do środowiska, określono dopuszczalny poziom tego hałasu. Przepisy regulujące kwestie dotyczące ochrony przed hałasem zostały umieszczone w dziale V tytuł Ochrona zasobów środowiska ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 112 pkt 1 i 2 powyższej ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Art. 113 powyższej ustawy nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych bowiem określa, że rozporządzenie ustali dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych na konkretny cel. A zatem zasadą ogólną jest przeznaczenie terenu na określony cel, a nie jego wykorzystanie. Zasadę tę potwierdza brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów. Ten przepis należy rozumieć tak, że to w planach zagospodarowania przestrzennego określa się tereny, które będą objęte ochroną dotyczącą emisji hałasu do środowiska. Nie jest zatem powiedziane, że tereny te muszą być już w ten konkretny sposób wykorzystywane/zagospodarowane, ale muszą być przeznaczone na konkretny cel, który będzie objęty ochroną. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem; 2/ art. 112-115 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię w zakresie sposobu określenia, dla jakich terenów obowiązują normy dopuszczalnego hałasu oraz nieuwzględnienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 35, przy interpretacji wskazanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i w konsekwencji nieuwzględnienie przy wydawaniu postanowienia aktualnego przeznaczenia terenu pomimo faktu, że jest ono dopuszczone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wniosek strony w tej sprawie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, emitowany przez sortownię palet, paczek i listów znajdującą się w miejscowości L. Zgodnie z art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję na żądanie strony, lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Ustawa nie ustala zakresu wyjaśnień, co do treści decyzji, pozostawiając to ocenie organu. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak i J. Borkowski KPA - komentarz s. 516). Podkreśla się także, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Trzeba zatem wiedzieć, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. M.in. wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu. Rozstrzygając wątpliwości co do treści decyzji organ przytoczył właściwie treść samej decyzji, której wyjaśnienia domagała się strona. Treść postanowienia wyjaśniającego wątpliwości jest tożsama z treścią decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Dla porządku podkreślić należy, że U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. we wniosku z dnia 30 października 2009 r. popada w pewną sprzeczność wskazuje bowiem jako podstawę swego wniosku art. 113 § 2 kpa zaś w uzasadnieniu domaga się dokonania wykładni celowościowej przepisów będących podstawą decyzji i w konsekwencji wydania postanowienia o treści wskazanej przez stronę. Kwestionowanie obecnie przez skarżącą spółkę postanowienia wyjaśniającego treść decyzji jest praktycznie kwestionowaniem zasadności samej decyzji, której w przewidzianym w pouczeniu terminie spółka nie zaskarżyła. U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. godzi się co prawda z ustalonym dopuszczalnym poziomem hałasu przenikającego do środowiska, emitowanego przez sortownię palet, paczek i listów, niemniej jednak chciałaby "odroczenia" w czasie obowiązywania wskazanego dopuszczalnego poziomu hałasu. Spełnienie takiego żądania przez organ w postanowieniu wyjaśniającym decyzję – niezależnie od tego czy byłoby to zgodne z przepisami czy też nie – byłoby naruszeniem art. 113 § 2 kpa bowiem w konsekwencji doprowadziłoby do zmiany decyzji. Art. 113 § 2 kpa nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/960, niepubl.). Organ wydając orzeczenie wyjaśniające na podstawie art. 113 § 2 kpa nie stosuje prawa materialnego i nie dokonuje jego wykładni (wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., II GSK 386/08), a jedynie wyjaśnia treść orzeczenia, a zatem postanowienie wydane w tym trybie nie może mieć charakteru aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może być więc konkurencją, ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego. W przeciwnym wypadku wyjaśnianie w trybie art. 113 § 2 kpa byłoby prostym sposobem ominięcia skutków bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 kpa), a co za tym - podważenia trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Nie można przyjmować jako oczywistego założenia wstępnego, że organ odwoławczy ma identyczne kompetencje zarówno załatwiając sprawę administracyjną przewidzianą prawem materialnym - z jednej strony, jak i - wyjaśniając treść już wydanej decyzji. Reguły wykładni systemowej nakazują przyjmowanie założenia, że wyjaśnianie decyzji (art. 113 § 2 kpa) nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych (art. 113 § 1 kpa). Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania, a nie - do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji. W świetle powyższych wywodów, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie wykroczyły poza zakres wyjaśniania treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa. Niezasadne są wskazane z skardze zarzuty naruszenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 112-115 ustawy Prawo ochrony środowiska bowiem nie były one podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Organ wydając orzeczenie wyjaśniające na podstawie art. 113 § 2 kpa nie stosuje prawa materialnego i nie dokonuje jego wykładni. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.