III SA/Wr 246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi A w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...], działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu, Naczelnika Wydziału Zarządzania Drogami Powiatowymi i Transportem Starostwa Powiatowego w W., z dnia [...] r. nałożono na "A" (dalej strona skarżąca) karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządu drogi pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji strony skarżącej zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu [...] r. Natomiast w dniu [...] r. do Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W uzasadnieniu strona podniosła, że złożyła odwołanie w przekonaniu, że składa je w terminie, bowiem na egzemplarzu doręczonej decyzji widniała prezentata z datą wpływu [...] r. O uchybieniu terminu dowiedziała się z pisma organu pierwszej instancji skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które otrzymała do wiadomości w dniu [...] r. Dalej w uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] r. pracownicy Biura "A" mieli dzień wolny od pracy ustalony zarządzeniem Nr [...] Przewodniczącego Zarządu "A" z dnia [...] r. W związku z nagłą koniecznością uzupełnienia dokumentacji do uchwały budżetowej na Zgromadzenie "A", do pracy w tym dniu przyszły tylko pracownice Działu Finansowo-Księgowego. Jedna z tych pracownic (M. Z.) nie posiadająca uprawnień do przyjmowania poczty pokwitowała odbiór poczty w dniu [...] r., przystawiając na potwierdzeniach odbioru obok złożonego przez siebie podpisu, pieczątkę wykorzystywaną w korespondencji przez Dział Finansowo-Księgowy. Nie wiedziała, że na przesyłkach zawierających decyzje wymagane jest zaznaczenie daty wpływu, dlatego nie uczyniła tego i nie zostawiła sekretarce informacji o przyjęciu korespondencji w dniu [...] r. Osoba (A.S.), do której zadań należy prowadzenie Sekretariatu i obsługa kancelaryjna, po przyjściu w dniu [...] r. do pracy, powyższą przesyłkę pocztowa zarejestrowała z datą [...] r. w przekonaniu, że korespondencję przyjęła osoba ją zastępująca i, że poczta do biura została doręczona w dniu [...] r. i taką datę umieściła na prezentacie wpływu. Wskazano następnie w uzasadnieniu, że strona skarżąca działała ona z najwyższą starannością, a dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony, co świadczy o braku jej winy. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia dowołania o tej decyzji, bowiem skoro strona skarżącą odebrała decyzje w dniu [...] r. jego złożenie nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. W sprawie natomiast nie wystąpiły przesłanki jego przewrócenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej i jego organu zarządzającego uprawnionego do reprezentacji "A", gdyż zapewnił on prawidłowy obieg dokumentów przychodzących do Biura "A" w godzinach pracy i przez osobę uprawnioną. Kwestie te zostały uregulowane zarządzeniem Przewodniczącego Zarządu "A" Nr [...] w sprawie instrukcji kancelaryjnej. Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że w zakresie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego be zezwolenia Przewodniczący "A" udzielił pełnomocnictwa pracownikowi. Zdaniem strony skarżącej w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący strona wskazał w uzasadnieniu, że o doręczeniu pisma decyduje potwierdzenie tego doręczenia poprzez podpis osoby odbierającej pismo, że wskazaniem daty obioru, jak to wynika z art. 46 § 1 kpa. Doręczenie pisma osobie nie będącej pełnomocnikiem strony postępowania, choćby to był członek rodziny pełnomocnika, nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 kpa. Pismo doręczone zatem osobie nie będącej pełnomocnikiem strony nie może wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami. Natomiast, na złączonym do akt potwierdzenie odbioru decyzji pełnomocnikowi nie ma podpisu pełnomocnika, lecz jest podpis nieuprawnionego pracownika "A". W tym stanie, zdaniem strony skarżącej, nieuzasadnione jest, w świetle ugruntowanego orzecznictwa, przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że pełnomocnikowi "A" doręczono skutecznie decyzję w dniu [...] r. Podniesiono w tym zakresie w uzasadnieniu, że doręczenie decyzji stronie w jej siedzibie nie jest równoznaczne z doręczeniem tej decyzji pełnomocnikowi strony także wtedy, gdy jest on pracownikiem strony i doręczenie nastąpiło w siedzibie strony, to jest w jego miejscu pracy. Pełnomocnikiem "A" w sprawie jest osobą fizyczna, a przesyłka z decyzją była adresowana imiennie na pełnomocnika. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniesiono, że stosownie do art. 42 kpa, pisma adresowane do takiego pełnomocnika można doręczyć wyłącznie adresatowi, a nie innym osobom. Zatem doręczenie w miejscu pracy jest skuteczne tylko wówczas, gdy pismo odbierze ta osoba fizyczna, nie zaś inna osoba uprawniona do odbioru pism w tym miejscu (zakładzie) pracy. Skoro pełnomocnik nie przebywała w dniu [...] r. w siedzibie "A", nie mogła skutecznie odebrać przesyłki zawierającej decyzję. Natomiast okolicznością wskazująca na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania jest m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma. Tym samy uzasadniony, zdaniem strony skarżącej, jest zarzut skargi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że moment skutecznego doręczenia decyzji jest chwilą w której ta decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Jeżeli decyzja nie została doręczona zgodnie z pisami regulującymi zasady doręczania tego typu pism, nie weszła więc do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 40 kpa, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W myśl art. 45 Kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Dalej Kolegium podniosło, że pełnomocnikiem strony skarżącej upoważnionym do reprezentowania jej w toku postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego był pracownik strony. Skoro na udzielonym pełnomocnictwie widniał adres "A" to, zdaniem Kolegium, należy go traktować jako adres dla doręczeń korespondencji dla tegoż pełnomocnika. W sprawie, decyzja Nr [...] z dnia [...] r. została skierowana do strony skarżącej i pełnomocnika na adres siedziby "A". W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, zgodnie z linią orzecznictwa, jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W rozpatrywanej sprawie pismo zawierające decyzje organu pierwszej instancji zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r. Powołując się na orzecznictwo Kolegium podniosło, że jeżeli zaskarżona decyzja została odebrana w siedzibie organu przez osobę przebywającą pod adresem wskazanym w pełnomocnictwie i dysponującą pieczęcią firmową tego podmiotu, która dokonała faktycznego odbioru przesyłki od doręczyciela i fakt ten potwierdziła swym podpisem oraz odbiciem pieczęci firmowej, należy taką osobę traktować jako osobę uprawnioną do odbioru korespondencji, co w konsekwencji skutkuje uznaniem, że korespondencja została doręczona prawidłowo, zaś za moment doręczenia przyjąć trzeba bezspornie dzień [...] r., czyli datę wskazaną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Natomiast kwestia prawidłowego odbioru przesyłki w siedzibie "A" i dalszego przekazania jej właściwej osobie jest wyłącznie sprawą wewnętrznej organizacji pracy podmiotu w zakresie prawidłowego obiegu korespondencji, nie mającą wpływu na skuteczność doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Doręczyciel nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób zatrudnionych w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro osoba obecna w firmie, zobowiązuje się do jej odbioru, legitymując się przy tym pieczątka firmy W tej sytuacji, w ocenie Kolegium Odwoławczego w sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniających przywrócenie terminu, tzn. strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu procesowego nastąpiło bez jej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zdaniem Kolegium, nie można uznać za pozbawione winy postępowanie pracowników strony. Pracownika Działu Księgowości, który nie poinformował pracownika sekretariatu o odebraniu przesyłki w dniu [...] r. oraz pracownika Sekretariatu, który nie zainteresował się po przyjściu rano do pracy leżącą na biurku korespondencją i bez zastanowienia oraz bez upewnienia się co do rzeczywistej daty wpływu korespondencji leżącej od samego rana na biurku przybił na decyzji pieczęć z datą wpływu [...] r. To postępowanie świadczy o tym, że dopuścili się oni niedbalstwa wyłączającego stwierdzenie istnienia przesłanki braku winy. Natomiast wszelkie błędy popełnione przez pracownika podmiotu w zakresie odbioru pisma powinny obciążać pracodawcę odpowiedzialnego za należyte przyjmowanie korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia. Istotne w sprawie jest ustalenie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że mamy w rozpatrywanym przypadku z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania i brakiem przesłanek do jego przywrócenie. Kwestię bowiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania można rozważyć po ustaleniu, że termin skutecznie rozpoczął bieg. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przypadku uchybienia wskazanego wyżej terminu, strona może bronić się składając wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium odmówiło stronie skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ stwierdziło, że nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu tego terminu. Bowiem w sprawie pismo zawierające decyzje organu pierwszej instancji zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r. Natomiast wszelkie błędy popełnione przez pracowników "A" w zakresie odbioru pisma powinny obciążać pracodawcę odpowiedzialnego za należyte przyjmowanie korespondencji. Z przedstawionych motywów uzasadnienia wynika zatem, że po pierwsze, Kolegium dokonał oceny skuteczności doręczenia decyzji, uznając je za prawidłowe; po drugie, że ocenę zawinienia strony w uchybieniu terminu związał Kolegium właśnie z przesłanką skuteczności doręczenia decyzji uznając, że strona jest winna zaistniałemu uchybieniu. Zdaniem Sądu, powyższa ocena nie zasługuje jednak na aprobatę. Dokonana została z naruszeniem obowiązujących przepisów, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Świadczy o braku należytej analizy zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Zestawienie przywołanych wyżej przepisów art. 129 § 2 i art. 58 kpa wskazuje, że zarówno kwestię samego uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak też kwestię przywrócenia uchybionego terminu, można rozważać dopiero po ustaleniu, że termin ten, rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca ustanowiła pełnomocnika - pracownika - do reprezentowania jej w toku postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Skoro na udzielonym pełnomocnictwie widniał jedynie adres "A", a nie wskazano innego adresu do doręczeń, to należy go traktować jako adres dla doręczeń korespondencji dla tegoż pełnomocnika. Z akt wynika również, że pisma zawierające decyzje organu pierwszej instancji wysłane zostały na adres "A" dla strony skarżącej i jej pełnomocnika. W sytuacji, gdy pismo obok doręczenia go pełnomocnikowi, doręcza się stronie, która ustanowiła pełnomocnika, doręczenie to ma charakter wyłącznie informatyczny. Jednoczesne doręczenie pism stronie i pełnomocnikowi, wywołuje jedynie ten skutek, ze strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z data skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Powstaje więc kwestie, doręczenia decyzja organu pierwszej instancji pełnomocnikowi strony skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że w odniesieniu do strony skarżącej doręczenie decyzji organu pierwszej instancji jej pełnomocnikowi, powinno być badane w świetle zapisów art. 42 § 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Niemniej jednak, jeżeli pismo doręcza się w miejscu pracy adresata to winien on odebrać przesyłkę osobiście. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, stwierdzającym, że "Doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) może być dokonane wyłącznie adresatowi" (Postanowienie Sąd Najwyższy z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt III RN 115/02 (OSNP 2004/1/3). W niniejszej sprawie, decyzja administracyjna organu pierwszej instancji adresowana imiennie do pełnomocnika strony skarżącego została doręczona w miejscu pracy adresata decyzji, jednakże nie do jego rąk, lecz pracownika firmy i to nie upoważnionego do odbioru korespondencji kierowanej do "A". Należy zaznaczyć, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, tak jak reguluje to procedura cywilna, dopuszczenia możliwości doręczania pism w miejscu pracy także innym osobom niż adresat pisma. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a właśnie na podstawie tych przepisów pisma doręczają organy administracyjne, nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które winno zawsze nastąpić bezpośrednio do rąk adresata. Wskazać należy także, że pracownicy Biura "A" w dniu [...] r. mieli dzień wolny. W tej sytuacji, nie można uznać, jak to uczynił organ odwoławczy, że skoro decyzja organu pierwszej instancji adresowana do pełnomocnika, została odebrana w siedzibie organu przez osobę przebywającą pod adresem wskazanym w pełnomocnictwie i dysponującą pieczęcią firmową tego podmiotu, to została doręczona prawidłowo, zaś za moment doręczenia przyjąć bezspornie dzień [...] r., czyli datę wskazaną na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru, bez wyjaśnienie kiedy decyzja została odebrana przez pełnomocnika. W konsekwencji w tym stanie nie można także uznać, jak chce organ odwoławczy, że nie wystąpiła przesłanka uzasadniających przywrócenie terminu, tzn. strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu procesowego nastąpiło bez jej winy. Wyjaśnienia wymaga więc, czy przedmiotowa decyzji organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi stronie skarżącej i kiedy. Czy po ustaleniu tego dnia, odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego termu do jego wniesienia, czy nie. Jeżeli nie doręczono decyzji skutecznie pełnomocnikowi strony skarżącej nie można mówić o winie strony przy niedochowaniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – należało zakwestionowane postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroki znajduje oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Natomiast zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.