II OSK 2468/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 89/10 w sprawie ze skargi G. Ś. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r. nr XVII/400/08 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów od G. Ś. i A. K. na rzecz Rady Miasta Gdyni. 1. G. Ś. i A. K. w skardze na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 27 lutego 2008, nr XVII/400/08 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do ich działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Uzasadniając brak podstaw do uznania ich działek za tereny zalewowe powołali się na opracowanie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P=1% na rzece Kaczej na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w Gdyni", w którym stwierdzono, że działki skarżących z wyjątkiem części działki [...] znajdują się poza strefą zagrożenia powodziowego. Do skargi dołączono również "Aneks" z 30 kwietnia 2009 r. oraz mapę wysokościową terenu działek [...], [...] i [...], która była podstawą do wyznaczenia terenów zalewowych na tych działkach w opracowaniu wykonanym w 2006 r. Rada uchwaliła Studium wykorzystując opracowanie z 2006 r. Dokument ten został sporządzony na podstawie nieaktualnych map sytuacyjno-wysokościowych. Założono istnienie jednego zbiornika retencyjnego, gdy tymczasem rozbudowa pobliskich osiedli wymaga wybudowania trzech takich zbiorników. Przeznaczenie nieruchomości skarżących pod funkcję zieleni miejskiej jest ograniczeniem ich własności i stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Utworzenie planowanego parku miejskiego nad rzeką Kaczą jest możliwe z wyłączeniem terenów ich działek z uwagi na wystarczający dla tego celu pas terenu pomiędzy korytem rzeki, a ich działkami. 2. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., II SA/Gd 89/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta Gdynia z dnia 27 lutego 2008 r., nr XVII/400/08 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, w części odnoszącej się do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Sądu treść aneksu załączonego do skargi wskazuje, że zasięg terenów zalewowych nie obejmuje działek skarżących z wyjątkiem jednej działki nr [...] jedynie w znikomej części. Świadczy to o wadliwości przyjętego w Studium rozwiązania. Skoro opracowanie z 2006 r. wyznaczało strefy zalewowe w taki sposób, że późniejsze dokładniejsze pomiary mogły mieć wpływ na ich ostateczne granice, to Rada powinna była dopuścić w Studium możliwość ich korekty na etapie prac planistycznych. Wedle szczegółowych pomiarów ekspertów działki skarżących nie są terenami zalewowymi. W Studium działki te zostały zaliczone do terenów zalewowych i wyłączone z zabudowy, przeznaczone na cele urządzenia zieleni miejskiej. Takie uregulowanie jest zupełnie bezpodstawnie. Rada sporządzając Studium winna albo taką sytuację przewidzieć i przedsięwziąć środki umożliwiające doprecyzowanie strefy zalewowej na etapie sporządzania planu, albo wyznaczyć w Studium strefy zalewowe na podstawie dokładniejszych i bardziej szczegółowych pomiarów geodezyjnych i batymetrycznych. To na Radzie spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania, że działki skarżących w istocie wchodzą w granice strefy zalewowej rzeki Kaczej. Zdaniem Sądu również przeznaczenie działek skarżących na cele związane z urządzeniem zieleni miejskiej nastąpiło bezpodstawnie. Rada nie wykazała ani konieczności takiego rozwiązania, ani prymatu tego celu nad przysługującym skarżącym prawem własności. Rada nie podjęła polemiki z twierdzeniami skarżących, że istnieje możliwość urządzenia parku i ciągu pieszo-rowerowego nad rzeką Kaczą z wyłączeniem terenów ich działek. Organ przeznaczając działki skarżących na teren zieleni urządzonej, nie wziął pod uwagę wskazań z art.10 ust.1 pkt 1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). Nie uwzględnił dotychczasowej funkcji i stanu zagospodarowania nieruchomości. Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art.7 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia (art.78 ustawy o ochronie przyrody), to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek skarżących na cele zieleni miejskiej nie znajduje uzasadnienia (teren nie jest zalewowy, a Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności). Przyjęte rozwiązanie narusza zatem art.64 ust.3 Konstytucji oraz art.140 kc. 3. Rada Miasta Gdyni w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji. Zarzucono Sądowi I.instancji naruszenie art.3 ust.1 w związku z art.9 ust.1, art.10 i art.12 ust.1 u.plan.zag.prz. przez bezzasadne zakwestionowanie przyjętych przez Radę Miasta Gdyni ustaleń w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Zarzucono również naruszenie art.141 § 4 w związku z art.133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I. instancji zapisów Studium, w których ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki, jak również opracowania pn. "Koncepcja rozbudowy i modernizacji...", z którego wynika, iż korzystne dla zabudowy warunki gruntowe i wodne występują ponad trasą zalewową i obszarem wysiękowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Uwzględniony został zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Jedynym dopuszczalnym powodem uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy może być ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Wyłącznie kryterium legalności może być wykorzystane przez sąd administracyjny do oceny przedmiotu zaskarżenia (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Ma rację skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I.instancji wykroczenie poza granicę swych kompetencji i zastosowanie ocen merytorycznych. Na poparcie tej oceny można wskazać trzy wypowiedzi Sądu I. instancji: "Skoro wykonane w 2006 r. opracowanie [...] wyznaczało strefy zalewowe w taki sposób, że późniejsze dokładniejsze pomiary mogły mieć wpływ na ich ostateczne granice, to Rada winna w Studium dopuścić [...] możliwość korekty w późniejszym czasie" (s.10 uzasadnienia). Tego rodzaju ocena nie kwestionuje legalności Studium (i rzeczywiście w tym miejscu Sąd I.instancji nie powołuje żadnego przepisu prawa, który zostałby naruszony), lecz jest oceną zastosowanej przez Radę metodologii sporządzania Studium, a w szczególności — szczegółowości studium i przygotowania go na późniejsze korekty, uwzględniającego późniejsze dane. "Działki skarżących [...] zostały w Studium uznane za tereny zalewowe [...] Jak się okazuje bezpodstawnie" (s.10 uzasadnienia) – ponownie nie jest to ocena naruszenia prawa, lecz negatywna ocena prawidłowości wnioskowania o granicach terenów zalewowych na podstawie dokonanych pomiarów. Taką ocenę może kompetentnie formułować biegły (rzeczoznawca), ale nie sąd administracyjny, który jest wyłącznie sądem prawa. "Oczywistym jest, że Rada sporządzając Studium winna taką sytuację przewidzieć [...] albo wyznaczyć w Studium strefy zalewowe na podstawie dokładniejszych i bardziej szczegółowych pomiarów" (s.10 uzasadnienia) – także i w tym miejscu Sąd wypowiada się, bez powołania przepisu, bądź odwołania się do ustaleń eksperta, co mogłoby uzasadnić tak kategorycznie sformułowane stanowisko. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art.141 § 4 P.p.s.a., sąd administracyjny nie powinien uzasadniać swego rozstrzygnięcia "oczywistością konkluzji", chyba że byłaby mowa o faktach powszechnie znanych, które sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art.106 § 4 P.p.s.a. ). Nie można jednak zasadnie twierdzić, że ustalanie granic terenów zalewowych może odbywać się jedynie na podstawie potocznej znajomości faktów powszechnie znanych. B. W wypowiedziach Sądu I.instancji zacytowanych powyżej naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. jest konsekwencją włączenia się przez Sąd do merytorycznej polemiki nad metodologią dokonywania pomiarów, nad wnioskami jakie można zasadnie wyprowadzać ze zgromadzonych danych, na temat koniecznego kompromisu między ustalaniem treści studium w oparciu o dane już posiadane – z jednej strony oraz pozostawieniem w studium obszaru wymagającego późniejszego dodatkowego udokumentowania. Tymczasem sąd administracyjny został wyposażony w zdecydowanie węższe, a zarazem odmienne kompetencje, obejmujące badanie czy trafnie skarga zarzuca, że ustawowe reguły przygotowania i uchwalenia studium zostały naruszone. Bardzo wąskie granice czynności wyjaśniających w ramach postępowania sądowoadministracyjnego (art.106 § 3 P.p.s.a.) są prostą konsekwencją obowiązku sądu administracyjnego koncentrowania się w pierwszej kolejności na ocenie rzetelności, wszechstronności i procesowej adekwatności czynności dowodowych i wyjaśniających organu administracyjnego oraz prawidłowości wykorzystania materiału dowodowego do załatwienia sprawy administracyjnej (zasada prawdy materialnej). W takim modelu wypowiedzi sądu administracyjnego - z całą pewnością nie mieści się uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Znalazły się tam wypowiedzi na temat możliwości ustalenia przez Radę w 2008 r. przyszłej daty, w której wyniki pomiarów z 2006 r. przestaną być miarodajne dla ustalenia przebiegu granicy obszaru zagrożonego zalewami oraz stopnia szczegółowości pomiarów niezbędnego dla wytyczenia takiej granicy. C. Ocena Sądu I.instancji: "powołanie się na dokument (opracowanie z 2006 r.) [...] nie mogło być wystarczające" nie mieści się w ustawowych granicach kontroli działalności administracji publicznej (art.3 § 1 w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. ). Po pierwsze, nie wiadomo dlaczego "nie mogło być wystarczające", gdyż sam fakt późniejszego wykonania przez skarżących nowych, bardziej dokładnych pomiarów sam przez się nie przesądza o naruszeniu przez Radę procedury uchwalania studium. Ta wypowiedź Sądu I. instancji jest zbyt daleko posuniętym skrótem myślowym, aby można go było ocenić pozytywnie z punktu widzenia modelowego uzasadnienia wyroku (art.141 § 4 P.p.s.a. ). Po drugie, Sąd w tej ocenie nie odwołał się do art.11 u.pl.zag.przestrz. dla wykazania, że nie dopełniono obowiązku wykonania czynności procedury planistycznej nakazanych tym przepisem, albo że zostały wykonane w niedopuszczalnym trybie. Postępowanie wyjaśniające i następujące po nim rozstrzygnięcie organu administracyjnego z reguły dotknięte są skazą uproszczenia, dozwolonego abstrahowania od permanentnych zmian rzeczywistości. Organ administracyjny zawsze posługuje się dowodami, a te z natury rzeczy odzwierciedlają stan już miniony w stosunku do momentu podejmowania rozstrzygnięcia. Dlatego sam fakt wykorzystania w dniu 27 lutego 2008 r. dokumentu z 2006 r. nie jest w sposób oczywisty niedopuszczalny, choć nie można wykluczyć, że wykorzystanie takiego dokumentu może być zakwestionowane, ocenione jako nieprawidłowe. Jednak Sąd I.instancji nie wyjaśnił w adekwatny i przekonujący sposób dlaczego niedopuszczalne był oparcie Studium na dokumencie sprzed 2 lat. W zaskarżonym wyroku nie znalazła się odpowiedź na pytanie, dlaczego w dniu 27 lutego 2008 r. Rada powinna była uznać dokument sprzed 2 lat za niewiarygodny bądź już niewystarczająco miarodajny. Tym dowodem nie może być dokument z 2009 r., chyba że zostanie stwierdzone, że dokument z 2009 r. dowodził niewiarygodności, nieadekwatności bądź niemiarodajności dokumentu z 2006 r. według stanu wiedzy, jaką w dniu 27 lutego 2008 r. powinien był posiadać planista gminny działający profesjonalnie i ze starannością, jaką od niego należy wymagać. D. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej (s.4), że "nieporozumieniem i nadużyciem jest w chwili obecnej przywoływanie przez skarżących treści opracowania z 2009 r.". NSA nie przesądza w tym miejscu trafności i procesowej wartości tego zabiegu skarżących; będzie to zadaniem Sądu I.instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Nie można natomiast generalnie kwestionować adekwatności działania skarżących, którzy z definicji mają prawo zwalczać ustalenia skarżonej uchwały i tezy jej uzasadnienia. Im bardziej merytorycznie uzasadniona i udokumentowana argumentacja skargi, tym bardziej może być wiarygodna i przekonująca argumentacja i żądanie skarżących. Trafnie Sąd I.instancji mocno zaakcentował, że odpowiedź Rady na skargę oparta jest na wadliwym rozumieniu przez Radę kontradyktoryjności postępowania sądowego. E. Oczywiście nie można było uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej mówiącego o tym, że Sąd I.instancji naruszył prawo wypowiadając się na temat tych części Studium, które nie zostały zakwestionowane w skardze. Sąd I.instancji nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi (art.134 P.p.s.a. ). Nie podważa to jednak uprawnienia strony do przedkładania sądowi korzystnej dla siebie argumentacji, popartej nową ekspertyzą, będącą częścią składową skargi. Pominięcie w odpowiedzi Rady nieomal całkowitym milczeniem treści skargi, może być odczytane przez Sąd jako uznanie racji skarżącego za niesporne. Dodanie do tego ustawowych ograniczeń czynności wyjaśniających (art.106 P.p.s.a. ) powoduje, że nie jest zasadne ograniczenie odpowiedzi na skargę do streszczania argumentacji już wcześniej prezentowanej przez organ administracyjny. F. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku celem dokonania oceny zaskarżonego Studium pod względem zgodności z prawem. Właśnie ocena legalności działania Rady uchwalającej zaskarżone Studium powinna stać się przesłanką wydania wyroku przez Sąd I.instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach stosownie do art.207 § 2 P.p.s.a.