I OSK 637/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 834/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji personalnych o przyznaniu nagrody rocznej za pełnienie służby w roku 2008 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 834/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji personalnych o przyznaniu nagrody rocznej za pełnienie służby w roku 2008. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. decyzją personalną z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji personalnych: 1) nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektora Zakładu Karnego w B., przyznającej A. B. nagrodę roczną za pełnienie służby w 2008r., obniżoną o 7/360 nieobecności w służbie związanej z czasową niezdolnością do służby wskutek choroby, w kwocie 3.122,12 zł; 2) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektora Zakładu Karnego w B., przyznającej A. B. nagrodę roczną za pełnienie służby w 2008 r., w wysokości 193,15 zł; - z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż przyznając nagrodę roczną za 2008 r., nie uwzględniono, że orzeczeniem Dyrektora Zakładu Karnego w B. z dnia 13 lutego 2008 r. A. B. została ukarana karą dyscyplinarną, która była wykonywana do dnia 12 września 2008 r., to jest przez okres 6 miesięcy i 21 dni. Okres wykonywania kary dyscyplinarnej, jak stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145), nie podlega wliczeniu do okresu służby, od którego zależy prawo do nagrody rocznej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 834/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącej nagrody rocznej za pełnienie służby w 2008 r. i decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznająca wyrównanie nagrody rocznej za 2008 r., dotknięte są wadami skutkującymi ich nieważność. W ocenie Sądu skarżąca nie spełniła warunku określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, który obowiązywał w czasie wydania decyzji, gdyż do okresu służby, o którym mowa w § 1, nie wliczało się okresu wykonywania kary dyscyplinarnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak możliwości wliczenia okresu wykonywania kary dyscyplinarnej wynika z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym, do okresu służby, o którym mowa w § 1, nie wlicza się okresów wykonywania kary dyscyplinarnej – od dnia jej prawomocnego wymierzenia do dnia zatarcia. W przedmiotowej sprawie orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej z dnia 13 lutego 2008 r. stało się prawomocne w dniu 21 marca 2008 r., zaś zatarcie kary nastąpiło na mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w B. z dniem 12 września 2008r. Zatem w ocenie Sądu organ trafnie przyjął, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracyjne naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie powinien on znaleźć zastosowania, gdyż decyzja personalna nr 35/09 z dnia 18 marca 2009 r. oraz decyzja personalna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, iż Generalny Dyrektor Służby Więziennej w Warszawie naruszył przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydana przez niego decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, które każda decyzja administracyjna powinna zawierać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o oczywistości naruszenia prawa, skoro sam organ przyznając skarżącej nagrodę roczną, nie wliczył okresu wykonywania kary dyscyplinarnej do okresu służby skarżącej. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, nie uzasadnił bowiem swojego stanowiska co do zarzutu skargi o braku w zaskarżonej decyzji oznaczenia organu, który ją wydał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy administracyjne orzekły o stwierdzeniu nieważności dwóch decyzji przyznającej skarżącej nagrodę roczną, wskazując, że okres kary dyscyplinarnej nie może być wliczony do okresu służby, od którego zależy prawo do nagrody rocznej. Podstawą prawną wydania decyzji, których nieważność stwierdzono były przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Zgodnie z art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Nagroda roczna odpowiada wysokości przysługującego funkcjonariuszowi miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Natomiast warunki oraz tryb przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145). Wobec regulacji przyjętej w § 4 ust. 1 rozporządzenia, zdarzeniem, które należy uwzględnić przy wyliczeniu nagrody rocznej za dany rok, jest wykonywanie w tym roku kary dyscyplinarnej. Natomiast podstawą przyznania nagrody rocznej jest okres przepracowanych dni w danym roku z wyłączeniem okresów nieobecności związanej z czasową niezdolnością do służby wskutek choroby oraz okresu wykonywania kary dyscyplinarnej – od dnia jej prawomocnego wymierzenia do dnia zatarcia. Oznacza to, że podstawą przyznania nagrody rocznej jest okres przepracowanych dni w danym roku z wyłączeniem okresów nieobecności związanej z czasową niezdolnością do służby wskutek choroby oraz okresu wykonywania kary dyscyplinarnej - od dnia jej prawomocnego wymierzenia do dnia zatarcia. Należy w tym miejscu podkreślić, że fakt zatarcia wymierzonej kary dyscyplinarnej, jak również usunięcie tej okoliczności z akt osobowych nie ma wpływu na ustalenie prawa oraz określenie wysokości przysługującej nagrody rocznej za dany rok kalendarzowy. Zatarcie kary dyscyplinarnej niweczy zatem skutki związane z tym ukaraniem, ale tylko w takim sensie, że nie jest możliwe powoływanie się na fakt ukarania funkcjonariusza, jednakże uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza uwzględnienia okresu wykonywania kary przy ustaleniu nagrody rocznej, o jakiej mowa w art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wobec skarżącej wykonywana była kara dyscyplinarna w okresie od dnia 21 lutego 2008 r. do dnia 12 września 2008 r., to jest przez okres 6 miesięcy i 21 dni. Zatarcie kary nastąpiło w dniu 12 września 2008 r. na mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w B. Zatem, w myśl powołanych wyżej przepisów, okres odbywania przez skarżącą kary dyscyplinarnej nie podlega wliczeniu do okresu pełnienia służby stanowiącego podstawę ustalenia i przyznania prawa do nagrody rocznej. Wobec tego uznać należy, że decyzje z dnia [...] marca 2009 r. i [...] kwietnia 2009 r. o przyznaniu skarżącej nagrody rocznej, które wliczyły ten okres do okresu pełnienia służby, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, ze zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia organu, który ją wydał. Wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zawierają wszystkie niezbędne elementy do jej wydania, określone w art. 107 § 1 k.p.a., to jest oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nie można zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, przyznając rację organom administracyjnym, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.