II OSK 57/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1097/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości II OSK 57/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1097/09 po rozpoznaniu skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. działając na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 w zw. z art. 145 ( 1 kpa odmówił w wyniku wznowienia postępowania uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, to jest budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu budynku szkoły podstawowej w Krakowie, wydaną na wniosek inwestora. Motywem wydania decyzji było stwierdzenie przez organ orzekających, że nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania podnoszona we wnioskach określonych osób fizycznych, które podnosiły, że bez swej winy nie brały udziału w zwykłym postępowaniu, pomimo, iż ich zdaniem przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała negatywnie na należące do nich nieruchomości. Osobami wnioskującymi o wznowienie postępowania byli: W. M., A. M., M. M., K. M. i P. W. W ocenie organu oddziaływanie objętej decyzją środowiskową inwestycji nie przekroczy granic działki szkolnej, co powoduje, że brak jest interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że wpłynął wniosek o dopuszczenie do postępowania organizacji społecznej - Stowarzyszenia P. z siedzibą w R., w którym powołano się na to, że przedmiotowe przedsięwzięcie wywiera negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Organ rozpatrując żądanie Stowarzyszenia stwierdził, że w jego argumentacji nie dostrzega podstawy do "stwierdzenia naruszenia prawa będącego przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 ( 1 kpa, które uzasadniałoby prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do art. 151 ( 1 pkt 2 kpa." Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie P. zarzucając naruszenie art. 7, 75 ( 1, 77 ( 1, 107 ( 3 i 151 ( 1 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy w takim aspekcie, jaki wiąże się zwłaszcza z raportem oddziaływania na środowisko, polemizując ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii istnienia interesu prawnego dla "osób sąsiadujących z nieruchomością". Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, powołując się na art. 151 ( 1 pkt 1 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 4 i 138 ( 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskujący o wznowienie postępowania zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji jak i decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, nie legitymowali się interesem prawnym uprawniającym do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium wywiodło, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie miało wpływu na nieruchomości należące do wnioskodawców, co do których przysługuje im prawo własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył W. M. /który był jedną z osób wnioskujących o wznowienie/ twierdząc, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo a ponadto zagraża zdrowiu i życiu dzieci uczęszczających do szkoły, na dachu której zrealizowano przedmiotową inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn od tych, które zostały w niej wskazane. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wznowił postępowanie na podstawie art. 149 kpa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 19 października 2006 r. W szerokim uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji została omówiona instytucja wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z podkreśleniem, że stosownie do art. 149 ( 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, gdy strona we wniosku o wznowienie określi ustawową przesłankę wznowienia /art. 145 ( 1 kpa/. Postanowienie o wznowieniu nie przesądza jednak jeszcze o bycie prawnym ostatecznej decyzji lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do po pierwsze - ustalenia przyczyn wznowienia oraz po drugie - po dokonaniu ustalenia, że przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O istocie sprawy organ rozstrzyga więc tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych taksatywnie w przepisie art. 145 ( 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednocześnie podzielił w całości ustalenia dokonane przez organy obu instancji na podstawie dokumentów sporządzonych dla planowanego przedsięwzięcia, iż wnioskujący o wznowienie postępowania /a w tym wnoszący skargę/ nie mogli być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem oddziaływanie przedsięwzięcia objętego decyzją kwestionowaną wnioskami o wznowienie zamyka się w granicach działki, na której zrealizowano inwestycję /działki szkolnej/. O uchyleniu zaś decyzji organów obu instancji orzeczono z tego względu, że błędnie rozstrzygnięto o odmowie, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. podczas gdy w danym przypadku zdaniem Sądu I instancji należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ( 1 kpa. Według Sądu orzeczeniem, jakie w sprawie zapadło, to jest "takim właśnie wyrzeczeniem, organy tak naprawdę orzekły co do istoty sprawy uznając, że brak jest merytorycznych przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 ( 1 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do takiego wyrzeczenia i dlatego naruszono cytowane wyżej przepisy. Powołując się na określoną w art. 16 ( 1 kpa zasadę stabilności decyzji administracyjnej", Sąd I instancji wskazał też na to, że rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie narusza zakaz ponownego procedowania w tej samej sprawie i prowadzi do nieważności decyzji w myśl art. 156 ( 1 pkt 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie P. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, to jest art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7-9, 11, 77, 107 ( 3 kpa, art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 ( 1 kpa w aspekcie art. 151 ( 1 pkt 1, 151 ( 2 w zw. z art. 146 ( 1 lut 2 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa oraz art. 153 ppsa - wobec przesądzenia o braku potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazuje się, że z naruszeniem prawa Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przesądził już o tym, do czego w ocenie wnoszącego tę skargę Stowarzyszenia nie miał prawa, że postępowanie powinno być umorzone bowiem wnioskujący o wznowienie nie posiadają przymiotu strony. Stanowi to prawne rozstrzygnięcie "w zastępstwie organu". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c, art. 141 ( 4 ppsa, a także naruszenia art. 151 ( 1 pkt 1 kpa i 105 ( 1 kpa, jak też wskazanie na skutki pouczeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w aspekcie art. 153 ppsa, wymaga uznania skargi kasacyjnej za taką, która została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w warunkach danej sprawy nie powinna zapaść decyzja na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa, lecz należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 ( 1 kpa, co słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, w szczególności ze względu na zasadę określoną w art. 16 kpa i możliwość zarzutu wystąpienia przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 ( 1 pkt 3 kpa. Twierdzenie, że nie mogła być przez organ I instancji wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta miasta Krakowa /kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym/ w sytuacji stwierdzenia przez ten organ, że wnioskodawcom nie służył, wbrew ich twierdzeniom zawartym we wniosku, przymiot strony, zaś niedopuszczenie do udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym z naruszeniem art. 145 ( 1 pkt 4 kpa było jedyną przesłanką wznowieniową podawaną przez wnioskodawców, jest całkowicie bezpodstawne. Jak to prawidłowo wywodzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 149 ( 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym postanawia się o wznowieniu wówczas, gdy we wniosku o wznowienie podano przesłankę wymienioną w art. 145 ( 1 kpa. Tak też stało się w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawcy we wnioskach o wznowienie podawali, że w ich ocenie powinni brać udział w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz z naruszeniem ich praw jako strony, a więc przy zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, nie zostali do niego dopuszczeni. Przepis art. 149 ( 2 wskazuje jednocześnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania ma ten skutek, iż stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /tę także okoliczność prawidłowo przedstawia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku/. Jak się wydaje przy tym, ani w doktrynie ani w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że w pierwszym rzędzie organ musi po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego zbadać, czy powołana we wniosku o wznowienie podstawa /przesłanka wznowieniowa/ faktycznie zaistniała, czy też w rzeczywistości brak jest podstawy wznowieniowej, bowiem twierdzenia zawarte we wniosku o wznowienie były gołosłowne. Dopiero bowiem przesądzenie o tym, że przesłanka wznowieniowa w sprawie wystąpiła, umożliwia przejście do kolejnej fazy /etapu/ postępowania, to jest już tym razem merytorycznej, rozpoznania istoty sprawy /co do meritum/. Te właśnie fazy postępowania uwzględnia regulacja art. 151 ( 1 pkt 1 kpa, w myśl którego, organ administracji publicznej, który po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 ( 2 dojdzie do przekonania, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka /podstawa wznowienia/ w rzeczywistości nie zaistniała w danej sprawie, a więc brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 ( 1 lub 145 a, orzeka nie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 ( 1 kpa, jak to twierdzi Sąd I instancji, lecz o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wnioskowanie Sądu I instancji o konieczności umorzenia postępowania jest więc bezpodstawne, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Nie jest także zasadne powołanie się przez Sąd I instancji na art. 156 ( 1 pkt 3 kpa w kontekście art. 16 kpa, skoro orzeczenie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji w sytuacji stwierdzenia, że faktycznie powołana we wniosku o wznowienie przesłanka wznowieniowa nie istnieje, jest odzwierciedleniem uprawnienia wynikającego z art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. Z dość lakonicznych wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnosić, iż Sąd I instancji nieprawidłowo potraktował orzeczenie na podstawie tego właśnie uprawnienia jako rozstrzygnięcie co do istoty, czyli meritum sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją, podczas gdy w niniejszej sprawie dotyczyło ono wyłącznie kwestii procesowej, a więc stwierdzenia, iż nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania powołana we wniosku o wznowienie, określona w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa i w wyniku tego zastosowania normy z art. 151 ( 1 pkt 1 kpa. Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest też zwrócenie uwagi na kolejne, istotne w warunkach niniejszej sprawy okoliczności, które będą musiały być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji. Pierwszą z nich to kwestia momentu, w którym powinien być /może być/ rozpoznany w postępowaniu wznowieniowym na żądanie /wniosek/ podmiotu powołującego się na przesłankę z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organizacja społeczna została dopuszczona do postępowania wznowieniowego jeszcze przed rozważeniem kwestii, czy faktycznie powołana we wniosku przesłanka wznowieniowa wystąpiła, bez uprzedniego rozważenia, czy był to odpowiedni czas na wydanie takiego właśnie rozstrzygnięcia. Takie pozbawione rozwagi działanie organu I instancji doprowadziło do wystąpienia poważnych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego perturbacji, skoro od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa w wyniku stwierdzenia, że żaden z wnioskodawców nie wskazał przesłanki wznowieniowej, która by faktycznie w sprawie wystąpiła /to jest podstawy wznowienia z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/ nie odwołał się, co należałoby ocenić w świetle regulacji art. 147 kpa, a przede wszystkim w takim zakresie, czy wnioskodawcy nadal podtrzymują twierdzenie, że przesłanka ta jednak wbrew ocenie organu I instancji zaistniała, natomiast odwołanie wniosła wyłącznie organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę, będzie musiał wyjaśnić, czy rzeczywiście, jak to w niniejszej sprawie uczyniono, możliwym było przyznanie organizacji społecznej pełnej samodzielności do zaskarżenia odwołaniem orzeczenia co do braku spełnienia przesłanki z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy żaden z podmiotów, z których każdy ma własne prawo do domagania się prowadzenia jego sprawy wznowieniowej i wnoszenia środków zaskarżenia, nie zakwestionował odwołaniem decyzji uznającej, że jego wniosek, a co za tym idzie, twierdzenie iż jest stroną pominiętą w zwykłym postępowaniu, jest nieusprawiedliwiony. Należy przy tym uwzględnić regulację art. 147 kpa stanowiącego, iż wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony /żaden podmiot ani organ administracji nie może w tym uprawnieniu zastąpić podmiotu uznającego się za stronę/, a zatem konieczne jest poddanie analizie, jakie skutki wywołuje brak odwołania się od decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie wnioskujących o wznowienie. Do oceny Sądu I instancji pozostaje też okoliczność, czy decyzja załatwiająca pod względem formalnym szereg wniosków o wznowienie postępowania podmiotów mających własny interes prawny wynikający z prawa własności do nieruchomości sąsiednich, jest również w znaczeniu materialnym jedną decyzją /jednolitym aktem władczym załatwiającym jedną sprawę administracyjną w postępowaniu wznowieniowym/, czy też w istocie rozstrzyga ona szereg wniosków a w konsekwencji też kilka spraw wznowieniowym, każdego podmiotu wnioskującego osobno. Ma to kluczowe znaczenie dla oceny, czy odwołanie można było rozpoznać, czy też zachodziła podstawa do zastosowania art. 138 ( 1 ust. 3 kpa. Te wszystkie kwestie należy przeanalizować szczególnie z tego względu, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła osoba, która złożyła wniosek o wznowienie, a następnie nie zakwestionowała odwołaniem orzeczenia organu I instancji stwierdzającego, że nie zachodzi powołana przez tę osobę przesłanka wznowieniowa z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, co oznacza, iż w ocenie organu skarżący już na etapie pierwszoinstancyjnym nie został uznany za stronę, zaś aktywność swą ujawnił dopiero ponownie, wnosząc skargę do Sądu I instancji. I w tym zakresie dla oceny legitymacji skarżącego do złożenia skargi istotne znaczenie może mieć regulacja art. 147 kpa. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane orzeczenie jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 kpa. W sprawie żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono o odstąpieniu od uwzględnienia tego żądania w całości na podstawie art. 207 ( 2 ppsa uznając, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.