II SA/Lu 27/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową w L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] nakazującej P.P.H. wykonanie w terminie do 30 czerwca 2010r. określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję oparł na następującym stanie faktycznym: decyzja z dnia [...]., Nr [...] Prezydenta udzielająca E. L. Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu pozwolenia na budowę garaży dwupoziomowych 1 Gl i 2GII wraz z wykonaniem zasilania energetycznego i wewnętrznej instalacji elektrycznej przy ul. [...] została zmieniona decyzją Prezydenta z dnia [...]., Nr [...], w zakresie zmiany architektury i konstrukcji garaży z dwupoziomowych na jednokondygnacyjne G1, G2, G4, G5 i budowy garażu G3, w pozostałej części została utrzymana w mocy. Decyzja ta następnie w trybie wznowienia postępowania została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...]., Nr [...] w zakresie zmiany architektury, konstrukcji i wewnętrznej instalacji elektrycznej garaży z dwupoziomowych na jednokondygnacyjne G1, G2, G4, G5, w części dotyczącej: udzielenia pozwolenia na budowę zespołu garażowego G3, udzielenia pozwolenia na budowę15-stanowiskowego parkingu P1 zamiast parkingu 7 stanowiskowego oraz zmiany zagospodarowania działki nr [...]. W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]. i umorzył postępowanie w sprawie wydania na wniosek P.P.H. decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta z [...]. o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy garaży G3, parkingu P1 i zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze powyższe przyjął w zaskarżonej decyzji, że decyzja, na mocy której P.P.H. rozpoczęło i przeprowadziło roboty budowlane w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę zespołu garażowego G3 oraz udzielenia pozwolenia na budowę 15-stanowiskowego parkingu P1 zamiast parkingu 7 stanowiskowego oraz zmiany zagospodarowania terenu inwestora została usunięta z obrotu prawnego decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...]., Nr [...]. Zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została natomiast wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, którego istotą jest podjęcie działań w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jaki zaistniał w trakcie realizacji robót budowlanych. Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych bądź o ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Na podstawie tego przepisu organ natomiast nie może nakazywać inwestorowi, jak uczynił to organ I instancji, wykonania robót budowlanych, które w istocie prowadzą do dokończenia budowy obiektu, a które to roboty budowlane mogą być wykonane jedynie na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie takiej decyzji prowadziłoby do realizacji budowy bez zatwierdzonego projektu budowlanego, co w przyszłości uniemożliwiłoby przeprowadzenie procedury związanej z pozwoleniem na użytkowanie. Organ II instancji, wskazując art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego wygaśnięcia lub stwierdzenia nieważności lub uchylenia przedmiotowej decyzji, roboty można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia danej inwestycji. Uzyskane w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzić nowy projekt budowlany obejmujący także część obiektu, która została już wykonana. Zdaniem organu odwoławczego, z przywołanych powyżej okoliczności wynika, że zaskarżona decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że dojazd do zespołu garaży G1-G5 oznaczony na planie sytuacyjnym 1 - 2, do którego wykonania został zobowiązany inwestor zaskarżoną decyzją, został częściowo zaprojektowany na działce nr [...], która nie stanowi własności samoistnej inwestora, a współwłaściciele tej działki posiadający przymiot strony nie brali nawet udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 Kpa. Wspólnota Mieszkaniowa w L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wskazując naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie obowiązkowego – zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w skardze omyłkowo powołano art. 35 ust. 1 kpa) sprawdzenia, czy w ogóle na wskazanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację obiektów kubaturowych (garaży). Skarżąca Wspólnota podniosła także, że organy nadzoru budowlanego zostały poinformowane "o naruszeniu prawa miejscowego" polegającego na przekroczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz usytuowaniu garaży w strefie "K" (w strefie miejsc parkingowych, bez prawa do przekształceń, zmierzających do zmniejszenia liczby miejsc postojowych), wnosząc o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestią zasadniczą w omawianej sprawie jest to, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej - zgodnie z powołanym przez ten organ art. 138 § 2 kpa, czy też - stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa - powinien był sam sprawę rozstrzygnąć merytorycznie bądź też umorzyć postępowanie. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W myśl zaś art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z chwilą zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania tego postępowania jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Jak się wskazuje w doktrynie - rozstrzygnięcie w II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2004, s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano też, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Wskazywano również, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. jako przesłankę wydania tego typu decyzji przyjmuje, iż "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Wynikająca z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kompetencja organu odwoławczego zobowiązuje organ odwoławczy do orzeczenia co do istoty sprawy. Wniesienie bowiem odwołania od decyzji powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a organ odwoławczy żadnych ustaleń poczynionych w I instancji nie kwestionuje. W tej sytuacji zbędne jest przeprowadzanie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i nie było podstaw do orzekania w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu natomiast wyjaśnił i stanął na stanowisku, że wykonanie decyzji PINB wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadziłoby do realizacji budowy bez zatwierdzonego projektu budowlanego, co w przyszłości uniemożliwiłoby przeprowadzenie procedury związanej z pozwoleniem na użytkowanie. Stwierdził, że w omawianej sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Stanowisko to należy zaakceptować. Dodanie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) także przypadków stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (...) oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby mimo rozpoczęcia robót budowlanych było wydawane nowe pozwolenie na budowę w razie stwierdzenia nieważności lub uchylenia dotychczasowego. Dotyczyć to winno wszystkich przypadków stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie budowy, a więc w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. Z.Kostka, "Prawo Budowlane – Komentarz", Gdańsk 2007, s. 131). W okolicznościach niniejszej sprawy należy przy tym wykluczyć możliwość wydania w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, albowiem przepis ten jest ściśle powiązany z art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie odstępstw takich nie stwierdzono. W tej sytuacji jeżeli organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to miał obowiązek orzec co do istoty sprawy bądź jeżeli nie jest prawidłowe w danej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego i rozstrzygnięcie sprawy na tej podstawie, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organem rozstrzygającym sprawę nie będzie dalej organ nadzoru budowlanego, tylko organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Prawa budowlanego o ile wniosek taki zostanie złożony. Niezasadne w związku z tym jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego w niniejszej sprawie, który przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – organowi nadzoru budowlanego. Sprawa dotycząca nakazania wykonania w terminie określonych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu powyższej argumentacji, stała się bezprzedmiotowa, a postępowanie w tej kwestii powinno zostać umorzone. Do orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę powołane są bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Działanie organu odwoławczego w taki sposób narusza ponadto zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 i 12 kpa. Przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego I instancji w omawianej sprawie tylko w celu umorzenia postępowania prowadziłoby bowiem do zbędnego przedłużenia tego postępowania administracyjnego i nie służyłoby pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien więc w pierwszej kolejności uwzględnić skutki przyjętego poglądu, iż w sytuacji kiedy inwestycja nie została zakończona, a inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego uchylenia, strona będzie mogła rozpocząć roboty dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę, które w przedmiotowej sprawie może wydać jedynie Prezydent Miasta . Rozstrzygając sprawę pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie zobligowany także do oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnoszenie się do tej kwestii, podnoszonej w skardze, w niniejszym postępowaniu byłoby bezprzedmiotowe. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.