II OSK 110/11

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 230/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt SA/Gd 230/10 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W motywach wyroku powołano się na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta Władysławowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej ustawą i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnianiu organ wskazał, iż M. P. w dniu 29 sierpnia 2005 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr [...] w miejscowości K., zamierzając legalizować zabudowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zawieszono postępowanie w sprawie, gdyż na przedmiotowym obszarze zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej we Władysławowie nr XVI/169/2004 z dnia 27 lutego 2003 r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 kwietnia 2009 r. postępowanie zostało podjęte. Rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, iż ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie zgodności funkcji – określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Władysławowo i umorzyło postępowanie toczące się przed organem I instancji, stosownie bowiem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami planu. Natomiast teren działki nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym od dnia 11 września 2009 r. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XXXIII/333/2009 Rady Miasta Władysławowo z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Władysławowo oznaczonego symbolem K-l, został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 10 sierpnia 2009 r., Nr 105, poz. 2059 i wszedł w życie w dniu 11 września 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie orzekania przez organu I instancji plan ten jeszcze nie obowiązywał i organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jednak od dnia 11 września 2009 r. odpadła podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - to jest do ustalenia tych warunków bądź też odmówienia ich ustalenia. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do terenu, co do którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest oceniana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które inwestor musi uzyskać przed realizacją inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organy odwoławcze są obowiązane uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. M. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji organu I instancji i nie rozważył sposobu załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta Władysławowa, który jego zdaniem celowo przedłużał załatwienie sprawy od 2005 r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie i ocenić poprawność wydanej decyzji organu I instancji oparciu o stan prawny na dzień jej wydania tj. [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalony przez organ II instancji stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Organ II instancji słusznie stwierdził, iż z datą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka ma miejsce np. wtedy gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej regulującej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zabudowy terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wejście w życie w dniu 11 września 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamknęło możliwość wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie uznał zarzutu skarżącego odnośnie zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 743/09. Sam fakt wniesienia takiej skargi w grudniu 2009 r. nie stał bowiem na przeszkodzie orzekaniu przez organ II instancji, a wniesiona skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010 r. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego była zatem aktem ważnym i obowiązującym, skarżący zaś może zalegalizować inwestycję przedkładając stosowne zaświadczenie, o ile jest ona zgodna z ustaleniami planu. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 września 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 230/10) złożył M. P. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym wystarczające jest zbadanie jedynie przesłanek umorzenia postępowania bez odniesienia się do uchybień zarówno proceduralnych jak i w zakresie wadliwego zastosowania prawa materialnego przez organ I instancji, oraz naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do popełnionych przez organ I instancji błędów postępowania, w tym kwestii podnoszonych przez skarżącego dotyczących celowej opieszałości organu powodującej pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego w rzeczywistym stanie faktycznym sprawy nie zasługuje na aprobatę. Z formalno-prawnego punktu widzenia wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu w przedmiocie zakresu kontroli rozstrzygnięć organów administracji oraz przesłanek umorzenia postępowania nie budzą wątpliwości, jednakże w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym kontrola Sądu oraz analiza sprawy winna jednak dotyczyć kwestii wskazanych przez skarżącego, także w zakresie celowej opieszałości organu I instancji. Z podstawowych zasad k.p.a. wynika, iż strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Jako, że wyjątkowość stosowania tej instytucji skutkuje brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia, strona postępowania jest narażona na takie działania organów administracji, które celowo doprowadzą do stanu sprawy, w którym jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W zakresie kognicji Sądu administracyjnego określonej przepisami p.p.s.a. (art. 134) leży, oprócz zbadania formalnych przesłanek prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, również weryfikacja przestrzegania przez organy administracji choćby podstawowych zasad wyrażonych w k.p.a. W szczególności art. 105 § 1 k.p.a. nie wyłącza zbadania w postępowaniu przed Sądem administracyjnym w/w zagadnień. Z analizy stanu faktycznego wynika, iż zaniechania organu administracji w terminowym rozpoznaniu sprawy uniemożliwiły stronie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej w celu legalizacji budynku, Sąd powinien odnieść się do zaistniałych w rozpatrywanej sprawie uchybień, choćby dla urzeczywistnienia realności weryfikacji prowadzonego przed organami administracji postępowania administracyjnego. Nie odnosząc się do podniesionych przez skarżącego okoliczności oraz występujących w toku instancji uchybień organu administracji Sąd naruszył art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zaś weryfikacji przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o art. 134 p.p.s.a powinien dać im wyraz w treści uzasadnienia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W zakresie naruszenia przepisów proceduralnych zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do popełnionych przez organ I instancji błędów postępowania, w tym kwestii podnoszonych przez skarżącego dotyczących celowej opieszałości organu powodującej pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Ze względu na treść zarzut ten winien zostać rozpoznany po rozpoznaniu zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., prawidłowo potraktowanego w skardze kasacyjnej, jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż ten właśnie przepis stanowił podstawę prawną decyzji, w której odmówiono w istocie odniesienia się do materialnoprawnych aspektów sprawy umarzając postępowanie administracyjne. W tym miejscu należy zatem tylko powiedzieć, że skoro zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. nie okazał się uzasadniony, o czym dalej w treści uzasadnienia, to nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., z tego względu, że wobec załatwienia sprawy w inny sposób, jak to przewiduje art. 105 § 1 k.p.a., nie mogło dojść do rozstrzygnięcia merytorycznego w tym ustosunkowania się do zarzutów odnoszących się do istoty sprawy. Nie można też było w tym postępowania dokonywać ocen związanych z zarzucaną w skardze zwykłej, i skardze kasacyjnej przewlekłością postępowania, która zdaniem skarżącego miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzuty bezczynności, czy przewlekłości postępowania (a także skutków z nich wynikających) mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Nawet zaś, gdyby podzielić pogląd, że przewlekłość postępowania mogła mieć wpływ na wynik postępowania kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki, to i tak musiał ten Sąd dokonywać ocen zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie w świetle okoliczności prawnomaterianych (istnienia planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy) przesądzających o tym, że nie było już prawnej podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie planu, niezależnie od zasadności czy niezasadności okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W tej sytuacji nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu tego, iż nie odnosił się w uzasadnieniu do okoliczności merytorycznych sprawy. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazał się usprawiedliwiony. Zarzut naruszenia prawa materialnego, co po części wyjaśniono już wyżej, również nie był usprawiedliwiony. Z tych samych bowiem przyczyn, o których już była mowa, organy administracji, po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego utraciły kompetencje do rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co wyjaśniono prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego powołując się na treść art. 4 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, które nie pozwalały na załatwienie sprawy w drodze decyzji. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że organy musiały umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.