II OSK 179/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/ 10 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., II SA/Kr 780/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "MWINB") z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami - zwanej dalej "upea") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami), nałożono na M. G. grzywnę w wysokości 4500 zł w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nałożono również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie wskazanego postanowienia w wysokości 68 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wynikający z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] obowiązek rozbiórki pięciu domków letniskowych wybudowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia na działce nr [...] położonej w S., pomimo upływu terminu nie został dobrowolnie wykonany. Rozbiórkę jednego domku z odzyskaniem materiału wyceniono na około 2200 zł, co przy liczbie obiektów dało kwotę 11000 zł. Dalej organ wskazał, że skarżąca zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 11,90 ha i wspólnie z mężem właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 26,68 ha, co łącznie daje około 6 ha przeliczeniowego. Zgodnie z obwieszczeniem Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2009 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2008 r. (M. P. Nr 62, poz. 829) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2008 r. wynosił 2056 zł, co przy wielkości 6 ha przeliczeniowego wyniosło około 12300 zł rocznie. Zdaniem organu dochód z tego gospodarstwa pozwala na uiszczenie nałożonej grzywny. W ocenie organu zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanej, a zarazem bardziej skutecznym niż zastosowanie innych środków egzekucyjnych. W szczególności zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, z uwagi na ilość obiektów podlegających rozbiórce i zakres robót wykonawczych przy rozbiórce spowodowałoby większe obciążenie finansowe skarżącej, a koszt wykonania rozbiórki przez odpowiednią firmę budowlaną znacznie przewyższałby wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. G. zarzucając naruszenie przepisu art. 122 § 1 pkt 1 upea poprzez niedoręczenie jej tytułu wykonawczego, naruszenie przepisu art. 7 § 2 upea poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz naruszenie art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 18 upea polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że nie można uznać za wystarczające ogólnikowego stwierdzenia organu I instancji odnoszącego się do jej sytuacji majątkowej. Kwestia ta nie została bowiem poprzedzona żadnym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji nie uwzględnił tego, że skarżąca spłaca kredyty i pożyczki, a nadto z uwagi na swój stan zdrowia wydatkuje duże kwoty na leczenie. Całkowicie oderwane od rzeczywistości i nie poparte żadnym dowodem jest, zdaniem skarżącej, twierdzenie organu I instancji, że rozbiórka jednego domku letniskowego to koszt rzędu 2200 zł. Przedmiotowe domki stanowią lekkie konstrukcje drewniane i w chwili obecnej ich stan kwalifikuje się wyłącznie do rozbiórki na opał, gdyż jakakolwiek próba przeniesienia ich w inne miejsce oznaczałaby ich zniszczenie. Skarżąca podniosła także, że wymierzenie grzywny w wysokości 4500 zł nie jest zastosowaniem środka najmniej uciążliwego. Możliwości finansowe uniemożliwiają jej bowiem uiszczenie takiej grzywny. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że wysokości nałożonej na skarżącą grzywny została ustalona prawidłowo w oparciu o art. 121 § 2 upea. W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 122 § 1 pkt 1 upea poprzez niedoręczenie jej tytułu wykonawczego, bowiem odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2008 r., nr: [...] został doręczony M. G. osobiście w dniu 19 stycznia 2010 r. za pośrednictwem poczty, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Na końcu organ zaznaczył, że podnoszona przez skarżącą kwestia zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego była już przedmiotem badania przez organ właściwy do jego rozpoznania, tj. PINB jako organ egzekucyjny, który ustosunkował się do powyższej kwestii w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], uznając zarzut złożony przez M. G. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadniony. Skargę do WSA na powyższe postanowienie złożyła M. G.. Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisu art. 121 § 2 i § 5 upea polegające na ustaleniu grzywny w dowolny sposób, naruszenie art. 122 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy poprzez niedoręczenie skarżącej tytułu wykonawczego oraz naruszenie przepisu art. 7 § 2 upea poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, że organy administracji nie przeprowadziły żadnych wyliczeń co do wysokości nałożonej grzywny, nie przeprowadziły też żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie poparte żadnym dowodem jest również twierdzenie organu, że rozbiórka jednego domku letniskowego to koszt 2200 zł. Skarżąca zarzuciła również, że otrzymała od organu jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny, nie otrzymała zaś tytułu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że nieuprawniony jest wyrażony przez skarżącą pogląd, iż organ egzekucyjny błędnie ustalił wysokość nałożonej na nią grzywny, jak również zarzut niedoręczenia skarżącej tytułu wykonawczego. Za bezzasadne WSA uznał także zarzuty nieuwzględnienia wartości domków przy określeniu wysokości grzywny, bowiem brak w obowiązujących przepisach regulacji, które by te kwestie wiązały tj. uzależniały wysokość grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki niebędących budynkami obiektów budowlanych, od wartości tych obiektów. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż bezzasadne są zarzuty skarżącej (zgłaszane głównie w zażaleniu) nieustalenia przez organ jej sytuacji finansowej i błędnego ustalenia kosztów rozbiórki domków letniskowych. Organy egzekucyjne w tym zakresie (przy wyborze środka egzekucyjnego) przeprowadziły prawidłowe postępowanie tak co do ustalenia dochodów skarżącej, jak i kosztów przymusowej rozbiórki przedmiotowych domków letniskowych - określając dochód skarżącej na postawie wielkości posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego i danych GUS, a koszty rozbiórki w oparciu o sporządzony kosztorys. Odnośnie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego WSA stwierdził, że zarzut ten nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, gdyż nie można skutecznie podnosić go na etapie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a następnie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji nie uwzględniające tego zarzutu. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik M. G. zaskarżył ww. wyrok WSA w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ polegające na oddaleniu skargi na postanowienie MWINB pomimo jego wydania z naruszeniem przepisów art. 121 § 2 upea, polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że organ I instancji nie ustalił wysokości nałożonej na skarżącego grzywny w dowolny sposób; oraz naruszenie przepisu art. 7 § 2 upea poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że WSA nie uwzględnił okoliczności, że MWINB, rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB, nie rozpatrzył należycie kwestii wysokości grzywny nałożonej na skarżącą, która to grzywna - zdaniem skarżącej - została ustalona w całkowicie dowolny sposób. Organ nie uwzględnił tego, że skarżąca spłaca kredyty i pożyczki, a nadto z uwagi na swój stan zdrowia wydatkuje duże kwoty na leczenie. Całkowicie oderwane od rzeczywistości i nie poparte żadnym dowodem jest twierdzenie organu, że rozbiórkę jednego domku letniskowego wyceniono na 2200 zł. Zdaniem skarżącej uzasadniony jest również zarzut zastosowania wobec niej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem zastosowanie środka najmniej uciążliwego nie oznacza tylko stosowania innego rodzajowo środka egzekucyjnego. Według skarżącej powyższa zasada odnosi się również do ustalania wysokości konkretnego środka egzekucyjnego. Grzywna nałożona przez organ jest zbyt dotkliwa dla skarżącej, której możliwości finansowe uniemożliwiają uiszczenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie naruszył więc w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ przez oddalenie skargi na postanowienie MWINB pomimo jego wydania z naruszeniem przepisu art. 121 § 2 upea, polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że organ I instancji nie ustalił wysokości nałożonej na skarżącą grzywny w dowolny sposób. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepis art. 121 jest tzw. przepisem "wymiarowym", a więc wskazuje wysokość grzywny w określonych sytuacjach. (por. W. Sawczyn [w:] red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). Jak wynika zaś wprost z mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 121 § 2 upea każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Jak dalej wskazuje cytowany W. Sawczyn analizowane przepisy nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także należy ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, a także jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego zachowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 upea). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku WSA w sposób wyczerpujący wskazuje, dlaczego Sąd I instancji w pełni zaakceptował rozstrzygnięcia sprawy dokonane przez organy obu instancji. WSA wskazał więc, dlaczego uznał wysokość grzywny wymierzoną przez organy administracji za prawidłową i dlaczego uznał też jej uzasadnienie za takie, stwierdzając wprost w uzasadnieniu swojego wyroku, że "organy egzekucyjne w tym zakresie (przy wyborze środka egzekucyjnego) przeprowadziły prawidłowe postępowanie tak co do ustalenia dochodów skarżącej, jak i kosztów przymusowej rozbiórki przedmiotowych domków letniskowych - określając dochód skarżącej na postawie wielkości posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego i danych GUS, a koszty rozbiórki w oparciu o sporządzony kosztorys". NSA wskazuje także, że nie można jednak z treści art. 121 upea wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jedynie możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się po prostu uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (porównaj tożsame stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, LEX nr 164945; oraz z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, LEX nr 186665). Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenie przepisu art. 7 § 2 upea poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia. NSA rozumie bowiem zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego odmiennie niż autor skargi kasacyjnej. Nie chodzi w niej więc o ustalania wysokości konkretnego środka egzekucyjnego, ale o wybór właśnie najłagodniejszego środka egzekucyjnego, spośród wskazanych w upea, co wprost wynika z samej nazwy tej zasady. W myśl tej zasady spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Nawet jeśli jednak - tak jak chce tego autor skargi kasacyjnej - rozumieć problem stosowania najłagodniejszego środka także jako gradację wysokości grzywny w celu przymuszenia, to w tym przypadku pełną aktualność zachowują powyższe uwagi NSA dotyczące art. 121 upea - czyniąc niniejszy zarzut także w tym kontekście niezasadnym. NSA jeszcze raz powtarza za WSA, że "organy egzekucyjne w tym zakresie (przy wyborze środka egzekucyjnego) przeprowadziły prawidłowe postępowanie tak co do ustalenia dochodów skarżącej jak i kosztów przymusowej rozbiórki przedmiotowych domków letniskowych - określając dochód skarżącej na postawie wielkości posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego i danych GUS, a koszty rozbiórki w oparciu o sporządzony kosztorys". Na koniec NSA wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jak wynika z art. 125 i 126 upea, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 184 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.