I OSK 1960/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 921/10 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 921/10 oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z. B. złożył w dniu 25 maja 2010 r. dwa wnioski "zgłoszenia strat powodziowych" w dwóch budynkach mieszkalnych, oświadczając w każdym ze zgłoszeń, że w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w dniu 15 maja 2010 r., poniósł straty w swoim gospodarstwie domowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Skrzyszów przyznał Z. B. zasiłek celowy w wysokości 1.500 zł z terminem jednorazowej wypłaty w dniu 15 czerwca 2010 r. na pokrycie szkód powstałych w wyniku klęski żywiołowej w budynku o pow. [...]m2 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy oraz dokonano ustaleń rozmiaru szkody powstałej w wyniku zalania, na skutek powodzi, piwnicy budynku mieszkalnego. Organ uznał, że faktyczny rozmiar szkody jest tożsamy z treścią uzasadnienia złożonego wniosku, a posiadane przez Z. B. zasoby pieniężne nie wystarczają na usunięcie szkody. Od decyzji tej Z. B. złożył odwołanie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie przyznania pomocy socjalnej na jeden budynek w wysokości 6.000 zł oraz zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie faktycznych kosztów usunięcia powstałych szkód do kwoty 20.000 zł na podstawie faktur, oświadczeń, paragonów itp. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu I instancji, które mogłyby skutkować zakwestionowaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść protokołu komisji do spraw szacowania szkód w gospodarstwach domowych spowodowanych przez powódź, w którym to protokole określono rodzaj i opis uszkodzeń oraz wyliczono szacunkową ich wartość na kwotę 1.500 zł. Podniesiono, że podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 9 czerwca 2010r. Z. B. wskazał, że oczekuje na pomoc finansową w związku ze szkodami poniesionym podczas powodzi, w wyniku której zostały zalane sutereny budynku opisane w protokole. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a stanowisko tego organu znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B. ponowił żądania zawarte w odwołaniu odnośnie przyznania mu pomocy socjalnej na jeden budynek w wysokości 6.000 zł oraz faktycznych kosztów usunięcia powstałych szkód do kwoty 20.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionował ustaleń protokołu ani w zakresie rozmiaru szkody ani w zakresie jej wartości szacunkowej. Ustalenia te powodują stwierdzenie braku podstaw do kwestionowania zaskarżonych decyzji. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji faktem powszechnie znanym są decyzje Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. o pomocy dla ofiar powodzi, które jednakże nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Decyzje te - podobnie jak uchwała nr 87/2010 Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. - stanowiły niewątpliwy impuls do działań organów pomocy społecznej w zakresie przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych na pomoc w pokryciu strat spowodowanych ulewami i powodziami oraz do wydania aktów prawa powszechnie obowiązującego. WSA w Krakowie, powołując się na art. 7 Konstytucji RP zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowe podstawy prawne, a także została obszernie i szczegółowo merytorycznie uzasadniona. Sąd zauważył także, że przyznana skarżącemu pomoc społeczna w formie zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej rozmiarom poniesionej przez niego szkody pochodzi przede wszystkim z budżetu Państwa i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznawania ze środków pomocy społecznej, czy budżetu Państwa środków finansowych w wysokości wyższej niż jest to uzasadnione rozmiarem szkody. Zwrócono również uwagę, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że w wyniku zalania budynku poniósł stratę większą niż komisyjnie ustalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.u.s.a." przez nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego i nie skontrolowanie czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie pod kątem naruszenia art. 66 § 1 k.p.a. i w tym kontekście naruszenie również art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku w uzasadnieniu wyroku; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przez błędne posłużenie się przez organ uznaniem w warunkach obowiązywania szczególnych okoliczności przyznawania pomocy i w tym kontekście naruszenie również art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku w uzasadnieniu wyroku; 2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: - pkt. 3.5 załącznika uchwały Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. nr 87/2010 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości niższej niż wynika to z przedmiotowego załącznika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na zarzucie naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej Ppsa). Z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, skierowanym do organu pomocy społecznej, o przyznanie mu zasiłku w związku ze stratami jakie poniósł w swoim gospodarstwie spowodowanymi przez powódź z maja 2010 r. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w chwili złożenia tego wniosku (25 maja 2010 r.) podstawę do ubiegania się o przyznanie pomocy stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Prawidłowo zatem organy, co zasadnie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, przyznały skarżącemu w myśl wskazanego powyżej przepisu pomoc przez przyznanie zasiłku celowego na pokrycie poniesionych strat w wyniku zdarzenia losowego (gdyż taki zasiłek mógł zostać przyznany niezależnie od dochodu i bez obowiązku jego zwrotu (ust. 3). Z dniem 21 lipca 2010 r. weszło w życie, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889). Rozporządzenie określało szczegółowe warunki udzielenia pomocy społecznej na skutek powodzi z 2010 r., realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych. Przepisy rozporządzenia przewidywały m. in., że pomoc ta udzielana jest jednorazowo, na wniosek osoby zainteresowanej, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej (§ 3 ust. 1, § 4 ust. Jednakże rozporządzenie to nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak wyżej wskazano weszło ono w życie z dniem 21 lipca 2010r. a zatem w momencie gdy w obrocie prawnym zaistniała wcześniej wydana decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Skrzyszów z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznającą Z. B. zasiłek celowy w wysokości 1.500 zł z terminem jednorazowej wypłaty w dniu 15 czerwca 2010 r. Skoro w dacie orzekania nie obowiązywało wskazane wyżej rozporządzenie, a jedyną materialnoprawną podstawą przyznania zasiłku na pokrycie szkód spowodowanych powodzią był art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej to nie można postawić ani organom ani Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tego przepisu. Zgodzić się należy z zarzutem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji z obrazą art. 141 § 4 Ppsa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tej istotnej dla skarżącego okoliczności, którą akcentował w skardze nie poświęcił należytej uwagi, jednakże naruszenie tego przepisu postępowania w tej sprawie nie ma istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Zarzut naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: pkt. 3.5 załącznika uchwały Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. nr 87/2010 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię nie jest usprawiedliwiony. Pomijając już niepoprawną konstrukcję tego zarzutu należy stwierdzić, że uchwała nr 87/2010 Rady Ministrów z dnia 1 marca 2010 r. nie jest, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł się dopuścić naruszenia przywołanego w petitum skargi kasacyjnej punktu 3.5 załącznika do tej uchwały ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie (względnie niezastosowanie). Powyższą uchwałą Rada Ministrów przyjęła "Program pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach socjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r." Wskazać więc przyjdzie, że w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Jednakże szczegółowe warunki realizacji takiego programu, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W uchwale z dnia 1 czerwca 2010 r. Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że szczegółowe warunki zostaną określone w późniejszym rozporządzeniu. Mając na uwadze treść punktu 3.5 załącznika do uchwały nr 87/2010 Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. należy stwierdzić, że wszystkie podane w tym fragmencie załącznika warunki pomocy zostały określone w omówionym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889) i ten akt prawny w omawianej materii stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże przepisy tego rozporządzenia w tej sprawie nie znajdują zastosowania, bowiem weszły one w życie po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zatem po ostatecznym załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2010r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.