IV SA/Wa 933/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 933/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].12.2008 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z wjazdami z ul. [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] ,ark.[...] w P. oraz odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach. Do wniesionego zażalenia na owo uzgodnienie dołączona została Ekspertyza dotycząca "Projektu na wzgórzu św. W. " autorstwa arch. A.J. N., opracowana przez dr A. B. [...].01.2009 r. oraz Opinia prof. Hab. J. S. z [...].03.2009 r. - obie negatywnie oceniające to zamierzenie budowlane. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu podniósł, iż teren przeznaczony pod tę inwestycję znajduje się na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.1980 r. Nadto rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28.11.2008 r. został uznany za pomnik historii "P. - historyczny zespół miasta", a cele ochrony tego pomnika unormowano w § 2 wskazanego rozporządzenia. Organ odwoławczy wyraził zastrzeżenia co do założonej wysokości planowanej inwestycji na części działek, a mianowicie realizacji budynku o VI kondygnacjach, a więc niezgodnie z warunkiem konserwatorskim sformułowanym podczas postępowania przed organem I instancji. Stwierdził także, iż podczas postępowania odwoławczego, prowadzonego na skutek zażalenia wniesionego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości - Klasztor Sióstr K. w P. - powziął istotne wątpliwości co do dopuszczalności realizacji na tym obszarze przedmiotowego zamierzenia, nawet w razie spełnienia wszystkich warunków zawartych w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z [...].12.2007 r. Z tej przyczyny wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w P. o przygotowanie specjalistycznej opinii na temat zasadności owego uzgodnienia. W opinii z dnia [...].09.2009 r., sporządzonej na zlecenie tego Ośrodka jednoznacznie negatywnie oceniono zamierzenie budowlane uzgodnione przez Konserwatora Zabytków w P.. Stwierdzono w tej opinii jednoznacznie, jak podkreślił organ odwoławczy, że Wzgórze Św. W. od wieków dominowało w panoramie miasta P. i niedopuszczalne jest wznoszenie w tym miejscu wysokich budynków, które zasłonią istniejące perspektywy widokowe. W opinii tej uznano więc za niedopuszczalną budowę obiektu w proponowanej wysokości IV-V-VI kondygnacji, w sąsiedztwie najniższych budynków na wzgórzu Św. W., tj. piętrowego domu przedniego i tylnego Sióstr K.. Stwierdzono także, że ten typ zabudowy (blokowy) jest całkowicie niezgodny z historyczną zabudową i rozplanowaniem działki w śródmieściu P.. Minister wskazał, iż opinia Ośrodka została przesłana do wiadomości wszystkim stronom postępowania, a inwestor złożył do niej uwagi i wnioski. Jednakże omyłkowo nie wszystkie strony zostały powiadomione przez biegłych o przeprowadzeniu oględzin, zawiadomienia takiego nie otrzymał inwestor. Wobec jednak trafności ustaleń stanu faktycznego poczynionych w opinii Ośrodka uchybienie to nie miało, w ocenie organu, istotnego wpływu na wynik sprawy. Minister wywiódł bowiem , że wpisanie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m. in. zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, a ocena konserwatorska ma prowadzić do sharmonizowania zabudowy nowej z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Realizacja planowanego zamierzenia stworzyłaby więc, w ocenie organu odwoławczego nową, niekorzystną dominantę, znacznie odbiegającą skalą od historycznej zabudowy, negatywnie wyróżniając się nadmierną wysokością i kubaturą w panoramie zabudowy. We wniesionej skardze pełnomocnik P. Sp. z o. o. zarzucił: * bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji; * naruszenie art. 79 § 1 Kpa przez niezawiadomienie inwestora o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem biegłych, poprzedzających sporządzenie opinii przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w P.; * naruszenie art. 83 § 3 Kpa w zw. z art. 84 § 2 Kpa, przez rezygnację z pouczenia * biegłych o przysługujących im prawach i obowiązkach; * art. 11 Kpa przez rezygnację z realizacji zasady przekonywania w postępowaniu; - art. 107 § 3 Kpa przez błędną konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia; - art. 8 Kpa, przez rezygnację z realizacji w postępowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu nadto podniesiono, że inwestycja ma polegać na realizacji jednego budynku trzysegmentowego, a nie trzech budynków mieszkalnych o zróżnicowanej wysokości, jak podnoszono błędnie w zażaleniu. Strona skarżąca zarzuciła również nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich uwagi i zarzutów sformułowanych przez Spółkę, odnośnie udostępnionej jej opinii Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Zarzucono również niesprecyzowanie przez organ odwoławczy zakresu opinii wymagającej wiadomości specjalnych, a nadto sporządzenie jej przez osoby nie będące adresatami pisma powołującego biegłego. Pełnomocnik inwestora podkreślił także, iż wstępny projekt inwestycji został następnie dostosowany do zaleceń konserwatorskich z [...].12.2007 r., stąd niezrozumiałe jest obecne stanowisko organu konserwatorskiego, iż inwestycja ta, już dostosowana do owych wymogów nie może zostać zrealizowana. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik Spółki zgłosił zarzut naruszenia przez Ministra zasady dwuinstancyjności postępowania wywodząc, iż postępowanie dowodowe organ odwoławczy przeprowadził w znacznym zakresie, co winno prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...].08.2010 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Klasztoru Sióstr K. w P. wniosła o oddalenie skargi dowodząc prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia w powołaniu się na złożone wraz z zażaleniem opinię i ekspertyzę oraz opinię sporządzoną przez Ośrodek na zlecenie Ministra, wywodząc jednocześnie, iż osoby je sporządzające były do tego upoważnione i uprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D2.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a" Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić skargę i uchylić decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a następuje w razie stwierdzenia jednej z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 i 145a K.p.a. Przesłanką taką jest brak udziału strony w postępowaniu (bez własnej winy). Wystąpienie tej przesłanki skutkuje uchyleniem decyzji przez Sąd bez względu na to, czy uchylenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest bowiem zapewnienie w nim udziału wszystkim jego stronom, a więc w myśl art. 28 Kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym postępowań uzgodnieniowych. Stąd zastosowanie znajduje wówczas przytoczona, ogólna zasada wyrażona w art. 28 Kpa. Z zastrzeżeniem, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.06.1999 r.). Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są więc z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Są nimi też właściciele nieruchomości sąsiednich. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 6.07.2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287). Należy zauważyć, iż w rozdzielniku postanowienia wydanego przez I instancję figurowali m. in. panowie D. K. oraz T. K. (k. 54 akt admin.). Skierowane było do nich postanowienie zarówno I jak i II instancji. W postępowaniu przed Sądem Administracyjnym okazało się jednakże, że obaj już nie żyją, bowiem zawiadomienia o terminie rozprawy wróciły od nich z adnotacją "adresat zmarł". T. K. zmarł przed przekazaniem przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy organom konserwatorskim do uzgodnienia, a mianowicie w dniu [...].10.2007 r., co poświadcza akt jego zgonu nr [...], wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w P.. Natomiast uczestnik niniejszego postępowania uzgadniającego D. K. zmarł już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, w dniu [...]06.2009 w Ś.. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w P. - Wydział I Cywilny z dnia [...].08.2009 r., sygn. akt. [...]. Jednocześnie z postanowienia tego wynika, iż jego spadkobiercami poza żoną, uczestniczką niniejszego postępowania jest również dwoje dzieci, które nie brały udziału w tym postępowaniu. Ostatnim miejscem zamieszkania obu zmarłych uczestników był P.. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zachodzi przesłanka wznowieniowa. Do jej zaistnienia przyczynił się prawdopodobnie w dużej mierze fakt, że Minister dokonywał łącznych zawiadomień obojga małżonków o wydanych rozstrzygnięciach, w wyniku czego nie zostało ujawnione, iż uczestnik ten – D. K. podczas postępowania odwoławczego zmarł. Tę przesłankę wznowieniowa Sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu, na co wskazał na rozprawie pełnomocnik inwestora. Należy nadto zaznaczyć, iż na przesłankę skutkującą wznowieniem postępowania powołała się także obecna na rozprawie wiceprezes Zarządu, reprezentująca uczestnika postępowania - "D." Sp. z o. o., która oświadczyła, iż mimo wykazania we wszelkich rejestrach nowego adresu Spółki, w tym w rejestrze gruntów, reprezentowana przez nią Spółka została pozbawiona udziału w tym postępowaniu uzgodnieniowym przez błędne kierowanie do niej korespondencji na nieaktualny adres - w K.. W świetle art. 7 K.p.a na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy w tym prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a), Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu ciąży na organie administracji już od momentu jego wszczęcia i przejawia się w powiadomieniu wszystkich stron o jego wszczęciu ( art. 61 § 4 K.p.a). Strony na dalszym etapie postępowania mają możliwość wypowiedzenia się co do materiału zebranego w sprawie, jak również mają możliwość podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 K.p.a i nie ustaliły w sposób prawidłowy aktualnych stron tego postępowania. Przyczyniło się do tego prawdopodobnie kierowanie zawiadomień łączne do obojga małżonków. Mając na uwadze, iż organ nie posiadał w efekcie informacji o zgonie tych uczestników, uchybienie to prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a nie stwierdzenia jego nieważności. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdza zatem, iż wydanie go nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym w zakresie ustalenia jego aktualnych stron. Z analizy akt administracyjnych sprawy, jak już wskazano wynika, iż przedmiotowe postanowienie zostało skierowane m.in. do osób zmarłych. Stronami postępowania winni być zatem żyjący w dacie wydania postanowienia odmawiającego owego uzgodnienia następcy prawni tych osób, jako podmioty mające interes prawny w sprawie. Następca prawny posiada bowiem uprawnienie do żądania uregulowania sfery praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania uzgodnieniowego. Niezawiadomienie go o toczącym się postępowaniu pozbawia go możliwości wzięcia udziału w sprawie. Podobnie jak i Spółkę, którą zawiadamiano na adres nieaktualny. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej, prowadzącej do ponownego rozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy, czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.LJ. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy w sposób wnikliwy ustali aktualny krąg stron niniejszego postępowania, uwzględniając następców prawnych zmarłych uczestników, zapewniając przez to udział w nim wszystkim jego stronom.