II OSK 272/11

Dnia 27 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 323/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 323/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 marca 2009 r. [...] Sp. z o.o., wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Krakowie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. stacja telefonii komórkowej "[...]", w skład której wejdą maszt stalowy, kontener technologiczny, system antenowy, drogi kablowe, na dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M., powiat [...]. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w zakresie kompletności wniosku, dotyczących doprowadzenia do zgodności z przepisami projektu budowlanego, ostateczną decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bądź pismo informujące o braku takiego wymogu oraz pełnomocnictwo. Inwestor nie uzupełnił wszystkich braków (w szczególności nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa oraz z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan w § 5 ust. 1 pkt 4 zakazuje lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych. Obszar, na którym projektuje się tą wieżę stanowi teren MU2 – teren mieszkaniowo-usługowy, który również nie pozwala na lokalizację takiej inwestycji. Pismem z dnia 20 października 2009 r. odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zobowiązano inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...]w zakresie m.in.: § 5 ust. 1 pkt 4 stanowiącego, że w ramach całego terenu objętego planem nie dopuszcza się lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych oraz w nawiązaniu do § 10 ust. 1 uchwały wyznaczającego tereny mieszkaniowo-usługowe (MU2) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację obiektów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących lub bliźniaczych. Zdaniem organu, zgodnie z przedstawionymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem MU2 – czyli na terenach z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizacje obiektów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących lub bliźniaczych. Na terenach tych dodatkowo dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej z usługami wbudowanymi lub w obiektach wolnostojących oraz lokalizację wolnostojących garaży i budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Inwestycja ta nie należy do żadnego z ww. obiektów, które przepisami planu dopuszczone zostały do budowy na przedmiotowym terenie. Wojewoda Małopolski wskazał, że ustalenia planu zawierają wytyczne, nakazy i zakazy dotyczące kształtowania polityki przestrzennej na terenie objętym planem i odczytywać je należy w aspekcie kształtowania przestrzeni. Tak więc wprowadzony zakaz lokalizowania wież urządzeń radiokomunikacyjnych, nie może być interpretowany jako nie dotyczący masztów (wieża z odciągami) bowiem w aspekcie przestrzennym ich oddziaływanie jest identyczne. Podstawową przesłanką wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę był brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego na rozpatrywanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan miejscowy stanowi element prawa miejscowego i musi być bezwzględnie respektowany. Zdaniem Wojewody organ I Instancji wydając w przedmiotowej sprawie decyzję szczegółowo udokumentował swoje stanowisko, a przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego analiza zgromadzonego materiału dowodowego, wykazała poprawność tego uzasadnienia. Wobec tak sformułowanych zapisów planu nie można wykazać zgodności przedłożonego rozwiązania projektowego z ustaleniami. Tym samym inwestor również nie uzupełnił dokumentacji w zakresie doprowadzenia do zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i słusznie orzeczono o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wyjaśniono, że zastrzeżenia organu I instancji nie dotyczą typu mapy, ale faktu, że dostarczona mapa nie pozwala na ustalenie wszystkich stron postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor – [...] Sp. z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SAKr323/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje. Przepis ten, którego wykładnia nie budzi wątpliwości, wprost nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z treścią planu miejscowego. Taką ocenę przeprowadził Starosta Krakowski, jak i Wojewoda Małopolski w tej sprawie i oba te organy trafnie uznały, że budowa stacji telefonii komórkowej "[...]", w skład której wejdą maszt stalowy, kontener technologiczny, system antenowy, drogi kablowe, na dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...] gmina M., powiat [...] – jest sprzeczna z treścią uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], na której inwestor zamierzał zrealizować zamiar budowlany, znajduje się w obszarze MU2 (tereny mieszkaniowo-usługowe). Zgodnie z § 10 planu miejscowego, dla obszaru MU2 jako podstawową lokalizację plan miejscowy przewiduje obiekty mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące lub bliźniacze. Na obszarze tym dodatkowo dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej z usługami wbudowanymi lub w obiektach wolnostojących oraz lokalizacje wolnostojących garaży i budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W każdym więc przypadku przeznaczenie tego obszaru to zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a same usługi mogą być albo wykonywane w budynku mieszkalnym (wbudowane) albo w wolnostojącym obiekcie. Wprawdzie wolno stojący maszt antenowy jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 i 1 Prawa budowlanego) to jednak nie oznacza, że jest to obiekt dopuszczalny do realizacji na obszarze MU2. Zdaniem Sądu, jeżeli planowane zamierzenie budowlane miałoby być zgodne z planem miejscowym, to jego parametry (np. wysokość) nie mogą przekraczać parametrów określonych dla zabudowy na tym terenie. § 10 ust. 3 10 planu miejscowego szczegółowo określił parametry obiektów. Zgodnie z tym paragrafem maksymalna wysokość budynku gospodarczego wynosi do 9,5 metra. Nawet przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie masztu stalowego z osprzętem stanowiłoby wolnostojącą budowlę, a tym samym obiekt budowlany, nie uzasadnia to uznania, że obiekt ten byłby zgodny z planem miejscowym. Wysokość stalowego masztu antenowego, jako zamierzenia budowlanego [...] sp. z o.o. wynosiła ok. 42 metrów i tym samym znacząco przekraczała wszelkie dopuszczalne wysokości dla obiektów na tym obszarze. Ponadto, z akt sprawy wynika, że inwestor posiada tytuł prawny tylko do działki nr [...], natomiast obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji sięga działek sąsiednich (nr [...]. Wynika to z dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Stosownie zaś do § 10 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego plan ten zakazuje prowadzenia na tym obszarze takich usług (takiej działalności), której uciążliwości sięgałyby poza granice terenu, do którego tytuł prawny ma inwestor. Jeżeli więc zakres ingerencji przedmiotowego masztu antenowego znacząco przekracza teren działki, do której tytuł prawny posiada inwestor – to nie można mówić o zgodności z planem miejscowym tej inwestycji na tym terenie. Dodatkowo w ocenie Sądu, zgodnie z § 28 pkt 2 planu miejscowego na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji, dopuszczalne lokalizacje nie mogą kolidować z pozostałymi ustaleniami planu. Jeżeli więc ani w podstawowym, ani w dopuszczalnym przeznaczeniu planu dla obszaru MU2 nie przewidziano lokalizacji takiej inwestycji jak maszt antenowy o wysokości ok. 42 metrów i żaden z parametrów zabudowy dla tego obszaru nie dopuszcza lokalizowania budowli o takiej wysokości – to niewątpliwie przedmiotowe zamierzenie budowlane na obszarze MU2 byłoby sprzeczne z treścią planu miejscowego. Sprzeczność danej inwestycji z planem miejscowym nie oznacza jedynie sytuacji, w której plan ten wyraźnie zakazuje danej inwestycji. Sprzeczność ma miejsce również wówczas, gdy zamierzenie budowlane obejmuje taką inwestycję, którą plan miejscowy pominął ustalając zakres dopuszczalnej zabudowy. Podnoszony przez obie strony § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego nie dopuszczający lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych może być - przy pominięciu pozostałej części tego paragrafu – interpretowany w drodze wykładni gramatycznej jako wprowadzający zakaz tylko do budowy wież radiokomunikacyjnych. Jednakże przy jego wykładni nie można pominąć również § 5 pkt 1 tego planu, który dopuszcza na obszarze – poza terenem LS – lokalizowania nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi terenu. Pojęcie "obsługi terenu" należy odnieść jedynie do terenu objętego planem miejscowym. Plan miejscowy nie może bowiem regulować zagospodarowania terenów poza jego obszarem. Ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne znacząco przekracza zakres obsługi terenu objętego planem miejscowym – tym samym również i na podstawie tego przepisu należy stwierdzić niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Dodatkowo Sąd wskazał, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., obowiązujący plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia do wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy jest bowiem takim aktem prawnym, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Plan miejscowy może więc ograniczać prawo własności a jednym z takich ograniczeń jest zawężenie rodzaju inwestycji dopuszczalnych na danym terenie. Okoliczność, że plan miejscowy ogranicza swobodne korzystanie z nieruchomości nie stanowi naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sprawie Sądowi nie wolno dokonywać oceny prawidłowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym – w przeciwnym razie Sąd znacząco wyszedłby poza granice sprawy. Pismem z dnia 23 listopada 2010 r. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 323/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że postanowienia § 5 ust. 1 pkt 4, § 10 ust. 1 i § 28 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jakkolwiek należy zgodzić się z większością poglądów na temat roli i zastosowania wykładni gramatycznej (językowej), zamieszczonych na s. 3 skargi kasacyjnej, to nie prowadzi to do wniosku, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 w związku z art. 4 pr.bud. Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na określonym obszarze. Brzmienie postanowień § 5 ust. 1 pkt 4, § 10 ust. 1 i § 28 pkt 2 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., powołanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jest również bezsporne. Jedynie inwestor nie zgadza się z dokonaną przez Sąd wykładnią tych przepisów uważając, że nie stoją one na przeszkodzie realizacji planowanej inwestycji. Sąd, jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, nadzwyczaj skrupulatnie i wszechstronnie omówił wszystkie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należało wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Z § 10 m.p.z.p. bezsprzecznie wynika, że projektowana inwestycja miała być zlokalizowana na terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym (MU2), na którym maksymalna dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych – budynków może wynosić 9,5 m. Poza tym uciążliwość wszystkich obiektów zlokalizowanych na tym terenie "nie może wykraczać poza granice terenu, do którego użytkownik posiada tytuł prawny" (§ 10 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p.). § 5 ust. 1 pkt 4 omawianego planu w granicach całego terenu objętego planem nie dopuszcza lokalizacji "wież urządzeń radiokomunikacyjnych" i zakazu tego nie zmienia pkt 1 § 5 w tym przypadku, gdyż trudno projektowaną stację telefonii komórkowej uznać za urządzenie infrastruktury technicznej niezbędne dla obsługi tego terenu, jak trafnie przyjął Sąd. Dodatkowym argumentem przemawiającym w tym przypadku za odmową wydania pozwolenia na budowę, może być § 28 pkt m.p.z.p., co zostało również podniesione w zaskarżonym wyroku. Wszystkie powyżej powołane przepisy miejscowego planu, świadczą jednoznacznie o niedopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji na danym terenie, niezależnie czy chodzi tu o maszt antenowy, czy wieżę antenową, gdyż cel i przeznaczenie tych budowli są podobne. Postanowienia miejscowego planu sformułowane jako wskazania określające jednoznacznie pod jakie inwestycje jest dany teren przeznaczony, należy interpretować jako zakaz lokalizacji innych inwestycji tam niewymienionych. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, nie znajduje żadnego uzasadnienia, niezależnie od przyjętej metody wykładni przepisów. Zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie został uzasadniony i rozwinięty w dalszej części, co nie pozwala na zajęcie stanowiska w tym zakresie. Przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.