IV SA/Wa 1005/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - IV SA/Wa 1005/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2009r. Marszałek Województwa [...] udzielił Z. S.A. w W. pozwolenia wodnoprawnego na: - odprowadzanie wylotem [...] do rzeki S. w km [...] ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, po uprzednim ich oczyszczeniu w zakładowym systemie oczyszczania, w ilości średniej dobowej 25 000 m3/d i maksymalnej dobowej 37 000 m3/d, określając dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla substancji szczególnie szkodliwych oraz dla pozostałych substancji w ściekach (pkt 1.1); - odprowadzanie wylotem [...] ścieków zawierających 1,2-dichloroetan, ustalając wartości dopuszczalne (pkt 1.2); odprowadzanie wylotem [...] ścieków z oczyszczania gazów odlotowych z procesu termicznego przekształcania odpadów, w ilości średniej dobowej 80 m3/d i maksymalnej dobowej 120 m /d, ustalając najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach z tej instalacji (pkt 1.3); odprowadzanie wylotem [...] do rzeki S. w km [...] w okresach stanów wody w W. powyżej 48m npm ścieków oczyszczonych w zakładowym systemie oczyszczania w ilości, stanie i składzie jak dla wylotu [...] (pkt I..4); - odprowadzanie wylotem [...] do rzeki S. w km [...] wód opadowych i roztopowych, wód z częściowej wymiany wody krążącej w obiegach chłodniczych oraz niewykorzystanych czystych wód z urządzeń i sieci wodociągowych, pochodzących z przelewów burzowych kanalizacji KD II, przy przepływach w kanalizacji KD II przekraczających wartość 22 000m3/d, ustalając najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń (pkt 1.5). Organ ustalił także w punktach II.1-II.5 decyzji miejsca pomiarów i poboru próbek dla określania ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz w pkt IV.3. lV.3a i IV.3b określił częstotliwość badania wymienionych w pozwoleniu wskaźników i substancji zanieczyszczających. Od ww. decyzji odwołanie wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] (RDOŚ). W odwołaniu wskazano na konieczność wprowadzenia kontroli w zakresie wskaźników zanieczyszczenia (OWO, AOX i azotu ogólnego) z częstotliwością podaną w odwołaniu. Ponadto stwierdzono, że konstytucyjna zasada przezorności oraz ustawowe obowiązki regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w tym przede wszystkim nadzór nad obszarami Natura 2000 uzasadniają wnioskowanie wprowadzenia częstszej kontroli jakości ścieków. Po zapoznaniu się z tym odwołaniem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy miał obowiązek zbadania czy odwołanie wniósł podmiot mający status strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 127 kpa odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie. Z powyższego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego okoliczność, że osoba wnosząca odwołanie brała udział w postępowaniu i została jej doręczona decyzja pierwszoinstancyjna. Jakkolwiek Marszałek Województwa informował RDOŚ [...] o wszczęciu postępowania, a także doręczył mu decyzję, to bycie stroną postępowania administracyjnego jest cechą materialnoprawną i istnieje niezależnie od powyższych działań organu pierwszej instancji. O legitymacji RDOŚ do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. RDOŚ może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. RDOŚ nie wykazał o jakich prawach lub obowiązkach stanowi zaskarżona decyzja, jako że omawiane pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy jego "własnej" sprawy, bowiem zostało udzielone na rzecz Z. S.A. w W. Decyzja ta nie nakłada żadnych obowiązków na RDOŚ, ani nie przydaje mu jakichkolwiek uprawnień. Tym samym zapisami pozwolenia nie można wykazać istnienia dla RDOŚ interesu prawnego. Interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego dla Z. S.A można by jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania ścieków wprowadzanych przez Z. do wód O. W związku z faktem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] nie wykazał, że ma w sprawie interes prawny nie było możliwe prowadzenie postępowania z odwołania tego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nieprawidłowo przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisu art. 28 k.p.a., art. 127 ust. 7 prawa wodnego, art. 131 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 54 ustawy o ochronie przyrody. Odpowiadając na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. O legitymacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. RDOŚ może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Należy stwierdzić, że interes prawny przysługuje danemu podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. RDOŚ nie wykazał, że omawiane pozwolenie wodnoprawne dotyczy jego "własnej" sprawy, bowiem zostało udzielone na rzecz Z. S.A. w W. Decyzja ta nie nakłada żadnych obowiązków na RDOŚ, ani nie przydaje mu jakichkolwiek uprawnień. Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien wynikać z przepisów ustawy Prawo wodne. Taką normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 w/w ustawy stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego RDOŚ mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania ścieków wprowadzanych przez Z. do wód O. Uwzględniając nawet dopływ ścieków do W. (ok. 63Om od wylotu [...]), która jest objęta obszarami Natura 2000, to gruntami pozostającymi w zasięgu oddziaływania byłyby grunty pokryte wodami rzeki W. Grunty te (zgodnie z art. 14 Prawa wodnego w związku z art. 10) stanowią własność Skarbu Państwa, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Natomiast w imieniu Prezesa KZGW zadania związane z gospodarką wodną, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, realizuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w tym przypadku Dyrektor RZGW [...], który włada tymi gruntami na podstawie trwałego zarządu. Gruntami tymi nie włada natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...]. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że RDOŚ [...] posiada status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jako że nie jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. Ustawowe obowiązki regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w tym nadzór nad obszarami Natura 2000, nie dają RDOŚ legitymacji strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla Z. Status strony postępowania wodnoprawnego nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) ani ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220). Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że RDOŚ realizuje zadania w zakresie ochrony środowiska (ochrony przyrody) jako zadania o charakterze publicznym. Natomiast dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa. i nie daje podstaw do wywodzenia z tego faktu interesu prawnego do składania środków zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym od omawianego pozwolenia wodnoprawnego. Z obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że wnoszący odwołanie - w przypadku, gdy prawo nie przyznaje mu uprawnień strony w określonym postępowaniu - wykracza poza swe ustawowe kompetencje. Zasadnie zatem organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, lecz umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.