II SA/Rz 549/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania H. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił ją w całości, nakazując jednocześnie wyżej wymienionej rozbiórkę obiektu pełniącego funkcję budynku gospodarczego, konstrukcji stalowej o wymiarach 3 x 5 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 5098/1 w D. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nakazywało H. K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 5098/1 położonej w D. Z ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2009r. wynika, że na działce nr ewid. 5098/1 w D. - stanowiącej własność H. i B. K. - znajduje się obiekt gospodarczy konstrukcji stalowej o wymiarach 3 x 5m, obity z zewnątrz blachą trapezową, z dachem jednospadowym krytym blachą (ze spadkiem w kierunku północnym). Zlokalizowany jest on w odległości 0,20-0,40m od istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej, 1,3m od garażu blaszanego zlokalizowanego na działce sąsiedniej przyległej od strony wschodniej oraz 6m od budynku handlowo-usługowego znajdującego się na działce nr 5098/1. Przedmiotowy obiekt ustawiony jest na płytach chodnikowych. Wewnątrz posiada posadzkę z płytek chodnikowych. H. K. okazała w dniu kontroli zgłoszenie dotyczące budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m.kw, które zostało przyjęte w Starostwie Powiatowym w dniu 18 listopada 2009r., zaś następnego dnia (19 listopada 2009r.) opatrzone klauzulą "nie wnoszę sprzeciwu". Z oświadczenia wyżej wymienionej wynikało, że obiekt, którego dotyczy sprawa powstał w czasie realizacji budynku handlowo-usługowego, służąc jako zaplecze dla prowadzonej budowy, po zakończeniu której został rozebrany i wykonany na nowo po dokonaniu wskazanego wyżej zgłoszenia. W następstwie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr 5098/1 w D., stwierdzając, iż jego lokalizacja narusza obowiązujące w dacie budowy warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym nie ma podstaw do wprowadzenia procedury legalizacyjnej w myśl art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. To z kolei obliguje do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy (nakaz rozbiórki). Organ pierwszej instancji zauważył, iż obiekt, którego dotyczy sprawa zrealizowany został niezgodnie ze zgłoszeniem, które przewidywało jego wykonanie w odległości 5m od budynku handlowo-usługowego znajdującego się na tej samej działce, 2,10m od garażu blaszanego na działce sąsiedniej od strony wschodniej i 1,5m od granicy z działką sąsiednią od strony wschodniej. Realizacja obiektu przez inwestora stoi także w sprzeczności z unormowaniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej także rozporządzeniem z 2002r. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 tego aktu budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy z sąsiednią działką budowlaną (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) oraz 3m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy - jak w niniejszym przypadku). Paragraf 12 ust. 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia przewiduje możliwość sytuowania budynku gospodarczego ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych o długości mniejszej niż 5,5m i wysokości mniejszej niż 3m (jak w niniejszym przypadku) bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m. Regulacja ta jednak, w ocenie organu pierwszej instancji, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem dotyczy zabudowy jednorodzinnej, zaś przedmiotowy obiekt leży w sąsiedztwie budynków handlowo-usługowego i handlowych oraz obiektów Urzędu Miasta [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. K., wnosząc o jej uchylenie i wyznaczenie 3-miesięcznego terminu na doprowadzenie obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, czyli z warunkami zgłoszenia. Zwróciła uwagę, iż obiekt ten powstał legalnie, więc decyzja o jego rozbiórce jest zbyt radykalna, zwłaszcza, że ze względu na jego konstrukcję możliwe jest jego przesunięcie, tak by odpowiadał wymaganym prawem parametrom. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał (decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r.), iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe pod względem merytorycznym, jednak wymaga zreformowania poprzez wskazanie właściwej podstawy prawnej, doprecyzowanie kwalifikacji obiektu oraz określenie jego parametrów. W ocenie organu odwoławczego, nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Będąc bowiem ustawionym na płytach chodnikowych nie posiada on fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, przez co nie odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jest natomiast obiektem pełniącym funkcję budynku o określonym przeznaczeniu (gospodarczym). Opierając się na ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że obiekt, którego dotyczy sprawa zrealizowany został niezgodnie z warunkami zgłoszenia co do miejsca jego usytuowania, jak też z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granicy działki. W ocenie organu drugiej instancji, błędne jest zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy budowy obiektów bez wymaganego prawem zgłoszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie zaistniał inny przypadek niż w we wspomnianym art. 49b Prawa budowlanego, który to przypadek podlega rozpatrzeniu w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 tej ustawy, dotyczącego robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, lecz z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3) oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4) i w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wedle art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z pkt 2 powyższego przepisu organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ podniósł, że postępowanie niniejsze dotyczy robót w całości wykonanych i zakończonych, dlatego też nie ma potrzeby wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu, natomiast uzasadnionym jest zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt gospodarczy nie może być usytuowany w odległości 1,5m od granicy działki ze względu na to, iż nie ma do niego zastosowania regulacja z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002r. bowiem obiekt ten nie leży w zabudowie jednorodzinnej. Zdaniem organu drugoinstancyjnego, nie poczyniono ustaleń w kierunku wyjaśnienia, czy przedmiotowy obiekt rzeczywiście nie znajduje się na terenie wskazanej zabudowy (nie zbadano treści aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Ponadto takie usytuowanie wynika z dokonanego zgłoszenia, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Z pewnością jednak usytuowanie przedmiotowego obiektu w odległości 0,20- 0,40m od granicy działki sąsiedniej narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane określone w § 12 rozporządzenia z 2002r. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie pozwala na pozostawienie obiektu w miejscu jego obecnej lokalizacji, co obliguje do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która – jako jedyne rozstrzygnięcie z powołanego przepisu - doprowadzi do stanu poprzedniego (sprzed budowy). W odniesieniu do żądania strony, organ podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem poprzez zmianę miejsca usytuowania obiektu. Przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania robót mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dotyczy tylko i wyłącznie robót w istniejącym obiekcie, których podjęcie mogłoby doprowadzić ten obiekt w dotychczasowym miejscu lokalizacji do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że wykonanie obiektu gospodarczego zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a więc w określonym w nim miejscu (1,5mod granicy działki sąsiedniej) pozostaje tylko i wyłącznie w gestii inwestora i nie wymaga decyzyjnego nakazu organu nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r. złożyła H. K., wnosząc o jej zmianę i wyznaczenie terminu do dokonania przesunięcia przedmiotowego obiektu, tak by odpowiadał on przewidzianym prawem wymaganiom. Według skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie jest zbyt radykalne, a jego konsekwencje skutkują znacznymi kosztami i są niewspółmierne do stopnia przekroczenia przez nią wymogów prawnych. W ocenie składającej skargę, w sprawie winien zostać zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podniósł, że przepis ten dotyczy nakazania podjęcia robót, których wykonanie mogłoby doprowadzić istniejący obiekt, a zatem w dotychczasowym miejscu jego lokalizacji, do stanu zgodnego z prawem, tym samym w rozpatrywanej sprawie nie może mieć więc zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd stwierdza, iż wątpliwości wzbudził ustalony przez organy stan faktyczny, a to w zakresie zgodności tych ustaleń z zasadą określoną w art. 7 k.p.a., co wynika z faktu, że istnienie obiektu spełniającego funkcje gospodarcze na działce ewidencyjnej nr 5098/1 w D. zostało zasygnalizowane przez osobę nie będącą później stroną postępowania już w piśmie, które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 28 października 2009 r., a także z okoliczności, iż w dniu 3 grudnia 2009 r. podczas kontroli wykonywanej przez organ nie upłynął jeszcze okres 30 dni przewidziany przepisem art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ - zwanej dalej Prawo bud. Wcześniejsze /przed upływem 30 dni/ stwierdzenie przez organ, że nie będzie wnoszony sprzeciw nie bowiem wpływu na dalszy bieg powyższego terminu /tak m. innymi T.B.Babiel – Rzeczpospolita 2001/9/4/. Jednakże skutki wynikające z wyżej podniesionych okoliczności mogłyby zaowocować wyrokowaniem na niekorzyść skarżącej, co w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Sąd badał więc legalność zaskarżonej decyzji kierując się przy tym granicami określonymi przepisem art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd podzielił zarzuty skarżącej, iż błędnie został zastosowany przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi przy tym wątpliwości prawidłowość stanowiska organu II instancji, iż skoro postępowanie dotyczy robót budowlanych związanych ze wzniesieniem obiektu wykonanych w całości i zakończonych to brak było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych – a to w związku z treścią przepisu art. 51 ust. 7 Prawa bud. Niewątpliwie posadowienie obiektu pełniącego funkcję budynku gospodarczego w odległości od granicy działki mniejszej niż to zostało podane w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót z dnia 18 listopada 2009 r. /data wpływu zgłoszenia do Starostwa Powiatowego/ jest wykonaniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach /art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tak m. in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Go 824/07/. Słusznie jednak organ II instancji zwrócił uwagę, iż ze względu na brak sprzeciwu do dokonanego przez H. K. zgłoszenia w terminie 30 dni wiążące stały się warunki określone w wyżej określonym zgłoszeniu /w tym odległość od granicy działki/. Stąd też posadowienie obiektu o określonych parametrach w miejscu wskazanym w zgłoszeniu tj. 1,5 m od granicy z nieruchomością sąsiednią – należy uznać za stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa bud. Sąd nie podziela jednakże stanowiska organu dotyczącego kwestii, że przepisy prawa budowlanego nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do wydawania rozstrzygnięć nakazujących przesunięcie obiektu w inne miejsce oraz, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy i obejmuje wyłącznie roboty czy czynności przewidywane do wykonania w istniejącym obiekcie. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na konkretne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności ze względu na to, iż nie mamy tu do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa bud. czyli trwale związanym z gruntem, lecz z obiektem spełniającym funkcję budynku gospodarczego, który został posadowiony na płytach chodnikowych – stąd może się okazać technicznie możliwe jego przesunięcie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa bud. brzmi następująco: właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie Sądu możliwości przewidziane w/w przepisem nie zostały ograniczone do czynności lub robót budowlanych "w istniejącym obiekcie". Wystarczy, że będą dotyczyły takiego obiektu. Wobec powyższego możliwe jest na tej podstawie nakazanie przesunięcia obiektu tak aby był usytuowany zgodnie z prawem co w tym konkretnym przypadku oznacza zgodność z dokonanych przez H. K. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Zauważyć wypada, że ani organ ani skarżąca nie twierdzili, iż takie przesunięcie jest niemożliwe z przyczyn technicznych. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą na rozprawie nowej okoliczności, iż granica nie przebiega w linii ogrodzenia, zważywszy na wcześniej wskazane aspekty konieczne będzie wyjaśnienie także tej okoliczności w pierwszej kolejności z udziałem właściciela nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka ewid. Nr 5099/1. W protokole kontroli z dnia 3 grudnia 2009 r. widnieje bowiem zapis o odległości spornego budynku od istniejącego ogrodzenia, a nie od granicy co przecież nie musi być tożsame. Mając na uwadze, iż organy naruszyły prawo materialne w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmawiając jego zastosowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organów administracji wynikają wprost z powyższych rozważań. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.