IV SA/Wa 1174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - IV SA/Wa 1174/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, zwany dalej "Geodetą", po rozpatrzeniu odwołania M. B., zwanego dalej "skarżącym", od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwanego dalej "Inspektorem", z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymał decyzję Inspektora w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] września oraz [...] grudnia 2009 r. skarżący wniósł o uchylenie w trybie nadzoru operatu opisowo - kartograficznego zaewidencjonowanego w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. filia w G. w dniu [...] grudnia 1991 r., wnosząc jednocześnie o wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że: - postanowieniem z dnia [...] października 1991 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Z. I Wydział Cywilny zatwierdził przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego a działką sąsiednią przedstawiony na mapie podziału wykonanej przez biegłego sądowego, na tej mapie oraz opinii technicznej, która została przedstawiona stronom postępowania granica biegnie w odcinku prostym, taki przebieg granicy został przyjęty przez uczestników postępowania i zatwierdzony przez sąd, jest to zatem granica prawna nieruchomości, w operacie technicznym, który został sporządzony już po uprawomocnieniu się orzeczenia sądowego, granica została przedstawiona inaczej niż na mapie podziału zatwierdzonej przez sąd, tj. uległa załamaniu, pracownik państwowej służby geodezyjnej, przyjmujący operat do zasobu, nie miał dostępu do opinii technicznej, stanowiącej załącznik do mapy w sądzie, albowiem biegły nie załączył jej do operatu, tym sposobem do ewidencji przyjęto sfałszowane dane, * granicą prawną nieruchomości jest granica zatwierdzona przez sąd w postępowaniu sądowym i tej granicy nie można zmienić po uprawomocnieniu orzeczenia sądowego, * skarżący podjął działania w kierunku skorygowania przebiegu granicy, kierując stosowne wystąpienia do jednostek właściwych w zakresie geodezji, niemniej jednostki te wadliwie kwalifikowały te wystąpienia, jako wnioski o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, czego skarżący w istocie się nie domaga, * skarżący skierował sprawę do Prokuratury Rejonowej w Z., aby zbadała, czy podczas wykonywania czynności geodezyjnych nie zostało popełnione przestępstwo, * powołany przez Prokuraturę biegły grafolog stwierdził jednoznacznie, że doszło do sfałszowania podpisów w dokumentach geodezyjnych, mających świadczyć o tym, że strony brały udział w postępowaniu, jednak Prokuratura nie mogła przedstawić zarzutów ze względu na to, że minął okres przedawnienia, * w tej sytuacji najbardziej właściwym organem władnym do uchylenia sfałszowanego operatu geodezyjnego jest Inspektor, ponieważ jemu podlegają wszystkie jednostki geodezyjne z terenu województwa [...] i to ta jednostka nadzoruje prawidłowość robót geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Inspektor umorzył postępowanie w sprawie uchylenia operatu opisowo - kartograficznego. W uzasadnieniu decyzji Inspektor wskazał w szczególności, że: - w dniu [...] października 1991 r. Sąd Rejonowy w Z. I Wydział Cywilny postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt [...] o podział majątku i zniesienie współwłasności postanowił dokonać podziału spadku zgodnie z "mapą sytuacyjną z projektem podziału" wykonaną przez geodetę uprawnionego inżyniera J. T., przy czym Sąd ustalił, że powołana mapa stanowić będzie integralną część orzeczenia, wyżej wymieniona mapa wraz z operatem technicznym została zaewidencjonowana w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., filia w G. w dniu [...] grudnia 1991 r. pod nr [...], po wnikliwej analizie materiałów znajdujących się w wyżej wymienionym operacie technicznym, a w szczególności po analizie szkicu podziału nieruchomości, dziennika obliczeń punktów granicznych oraz protokołu granicznego, uznać należy, że sporna granica pomiędzy działkami nr [...] położonymi w K. gmina G., jest linią "łamaną" o punkcie załamania oznaczonym nr [...], znajdującym się w odległości 23.92 metrów od granicy z drogą o numerze ewidencyjnym [...], * pomimo że istnieje opinia biegłego sądowego S. Z. z dnia [...] października 1991 r., która opisuje inny przebieg granicy, to opinia ta nie poparta jest żadnymi dokumentami geodezyjnymi (np. mapą lub operatem) wykonanymi przez tego biegłego, a wymienione materiały z operatu nr [...] są jedynymi w sprawie, * wycofanie operatu z zasobu odbywa się na wniosek kierownika właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w odrębnym trybie niż tryb postępowania administracyjnego, - wyłączenie i włączenie materiałów geodezyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz.493), w myśl rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. wyłączanie materiałów geodezyjnych z zasobu geodezyjnego następuje jedynie w przypadkach określonych w §7 rozporządzenia, gdy dokumenty zostaną zniszczone lub utracą przydatność użytkową, organy służby geodezyjnej i kartograficznej posiadają jedynie uprawnienie do zbadania, czy materiały geodezyjne sporządzone przez geodetów uprawnionych spełniają wymogi standardów z dziedziny geodezji i kartografii, jeżeli materiały te zostały przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sąd powszechny jest niezawisły w ocenie przedłożonych mu dowodów i żaden organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości dokonanej przez sąd oceny dowodów, w tym dowodów opinii geodety uprawnionego. Skarżący wniósł do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora. Zaskarżoną decyzją Geodeta utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Geodeta wskazał, że operat techniczny, którego uchylenia domaga się skarżący stanowi dokumentację techniczną zawierającą materiały powstałe po wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych przyjęte do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sposób i tryb gromadzenia i wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony w art.40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 z późn.zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu. Powyższe przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wyłączenia operatu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, należało umorzyć postępowanie administracyjne zgodnie z dyspozycją art.105§1 k.p.a. W skardze na decyzję Geodety skarżący podniósł, że do organu I instancji zwrócił się z wnioskiem dotyczącym uchylenia ewidencji roboty geodezyjnej dotyczącej wykonania przez biegłego sądowego podziału nieruchomości położonej na terenie wsi K. gmina G. oznaczonej po podziale numerami działek [...]. Zgodnie z art.7b ust.1 pkt 1 lit.a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, działając w imieniu wojewody wykonuje zadania nie zastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Skarżący podniósł, że w sposób jednoznaczny udokumentował, jak powinna przebiegać granica zatwierdzona przez Sąd, a w żadnym piśmie kierowanym do organu nie twierdził, że sprawa ma być załatwiona w oparciu o przepisy k.p.a. Skarżący żądał jedynie uchylenia ewidencji roboty geodezyjnej w trybie nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, aby następnie można było wykonać mapę do celów prawnych w oparciu o dokumenty sądowe. W ocenie skarżącego w niniejszej prawie doszło do uchylenia się przez organ nadzorczy służby geodezyjnej od wykonania zadań nałożonych przez ustawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U, Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Geodety, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Inspektora nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżący chce doprowadzić do skorygowania przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] (stanowiącej własność skarżącego) i [...] położonymi we wsi K. gmina G. uwzględnionym w ewidencji gruntów do stanu, jaki w przekonaniu skarżącego wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...]. Skarżący zażądał, aby powyższe odbyło się poprzez uchylenie operatu przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Filia w G. w dniu [...] grudnia 1991 r. za nr [...]. Trafnie uznano w postępowaniu administracyjnym, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączania z zasobu dokumentacji w sytuacjach innych niż wymienione w §7 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu. Przepis ten stanowi, że materiały, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z zasobu na wniosek kierownika właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (ust.1). Materiały zasobu bazowego i użytkowego tracą swą przydatność użytkową, w szczególności gdy stały się nieaktualne lub nieczytelne albo zostały uszkodzone lub zniszczone, a ich odnowienie na podstawie dokumentów istniejących w zasobie nie jest możliwe lub gdy ich treść nie jest już przydatna (ust.2). Materiały zasobu przejściowego tracą swą przydatność użytkową po upływie trzech lat od chwili przyjęcia ich do zasobu (ust.3). Wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wyłączenie materiałów z zasobu uznać należy za wyjątkowe, ograniczające się do sytuacji, w których jakość materiałów znajdujących się w zasobie nie pozwala na ich wykorzystanie. Nie tego rodzaju przesłanka legła u podstaw żądania skarżącego, jest nią bowiem polemika z treścią materiału znajdującego się w zasobie. Uniemożliwia ta skorzystanie przez organ z instrumentu przewidzianego w §7 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że w świetle art.6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (ogólna zasada k.p.a., określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sadowym jako zasada praworządności lub legalności). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Należy podkreślić, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający, co należy podkreślić, długotrwały charakter, dotyczący nie tylko sytuacji skarżącego ale i innych osób. Jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w którym skarżący będzie miał sposobność kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. Skarżący winien w tym zakresie podjąć stosowną inicjatywę procesową. W świetle powyższego należy uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego było zasadne. W związku z zarzutem skargi, że skarżący nie domagał się przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. (aczkolwiek inny wniosek wynika z pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r., w którym zawarte zostało stwierdzenie: "Proszę o wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego"), podkreślić należy, że istotą sprawy jest generalny brak możliwości pozytywnego załatwienia żądania skarżącego, tj. uchylenia operatu przyjętego do zasobu, przez co należy rozumieć zarówno niemożliwość dokonania tego w trybie decyzyjnym regulowanym k.p.a., jak i w innym trybie (w szczególności poprzez wydanie aktu lub czynności, o których mowa w art.3§2 pkt 4 p.p.s.a.). Nawet zatem, jeżeli skarżący domagałby się wydania wskazanego wyżej aktu lub dokonania czynności, jego żądanie nie mogłoby być uwzględnione. Powołany przez skarżącego art.7b ust.1 lit.a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, będący przepisem o charakterze ogólnym, nie stanowi ku temu wystarczającej podstawy. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.