II SA/Lu 72/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Województwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...] wydanym, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1590 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury, w części obejmującej § 10 i § 11 uchwały oraz załącznik do uchwały w części obejmującej rozdział II pkt 5 w brzmieniu "zameldowania". Sejmik - zdaniem Wojewody – błędnie postanowił, że formą przyznania nagrody stosownie do § 10 będzie uchwała. Zgodnie zaś z § 11 uchwały od decyzji Zarządu Województwa (wyrażonej w formie uchwały właśnie) nie przysługuje prawo odwołania. Zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.) spełnia warunki do zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, jej adresatem bowiem jest adresat abstrakcyjny, zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym przeznaczone do wielokrotnego zastosowania. Poza tym ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze województwa l., będzie zatem wchodziła w zakres szerokiej podstawy prawnej decyzji administracyjnych dotyczących przyznawania nagród, skierowanych do indywidualnych podmiotów, posiadających opisane w niej osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury. Regulacje przedmiotowej uchwały prowadzą bowiem do wniosku, że celem prowadzonego na jej podstawie postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w niej wyrażonego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej. A zatem wchodzi w zakres zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy obowiązywania i stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że nie jest załatwieniem sprawy w danej instancji podejmowanie uchwał czy wydawanie pism informujących stronę o nie przyznaniu nagrody, albowiem przepisy Kpa takiej formy nie przewidują. Organ nadzoru przyjął, że w sytuacji, gdy ustawa nie określa wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999,z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Analiza postanowień uchwały – zdaniem Wojewody - wskazuje na typowo administracyjny charakter procedury w sprawie przyznania nagrody, składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego. Rozpoczyna się ona złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończy się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Zatem rozstrzygnięcia wydane w toku tej procedury mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący bądź do przyznania nagrody, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej przyjąć należy, że zarówno przyznanie nagrody, jak i odmowa jej przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ nadzoru wskazał liczne orzeczenia sądów administracyjnych mające potwierdzić powyższe ustalenia. Ponadto wskazał, że gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kpa - właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy Kodeksu, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną. Poza tym w ocenie organu nadzoru forma decyzji administracyjnej gwarantuje adresatom ochronę ich praw poprzez szereg przyznanych im instrumentów procesowych, w tym zwłaszcza prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest zastępowanie przewidzianej ustawowo formy decyzji innym aktem, który miałby bezpośrednio lub pośrednio kształtować prawa i obowiązki jednostki, o ile nie ma ku temu stosownych podstaw prawnych. Zatem rozstrzygnięcie w zakresie przyznania nagrody jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie przepisy Kpa. Właściwy jest także tryb odwoławczy w nim przewidziany. W ocenie organu nadzoru postanowienia § 10 oraz § 11 uchwały godzą więc w wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady może wprowadzić bowiem jedynie ustawa. Nie ulega wątpliwości, że Sejmik, wyłączając możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez zarząd województwa przewidział wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda podniósł także, że przedmiotowa uchwała obarczona jest także inną wadą prawną. Wskazał na załącznik do uchwały, ustanawiający wzór wniosku o przyznanie nagrody, w którym Sejmik wprowadził wymóg podania miejsca zameldowania kandydata. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie takiej regulacji nastąpiło bez podstawy prawnej i godzi w unormowania zawarte w art. 1 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy o samorządzie województwa, które to wyznaczają zakres działania województwa i określają jego zadania. Należy zauważyć, że stałe zamieszkanie jest pojęciem prawa cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 25 kc "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.". Natomiast obowiązek zameldowania jest obowiązkiem o charakterze administracyjnym. Zatem o stałym zamieszkiwaniu na terenie gminy nie świadczy fakt zameldowania, lecz wskazane w cytowanym art. Kc przesłanki. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której dana osoba zaniedbała obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego, a jej stałe zamieszkanie uległo zmianie. Określając wzajemny stosunek pojęć zamieszkania i zameldowania, trzeba stwierdzić, że zameldowanie czyni prawdopodobnym przypuszczenie, iż w miejscowości zameldowania osoba fizyczna ma także miejsce zamieszkania. Nie można jednak przyjąć, że zameldowanie w określonej miejscowości rozstrzyga o miejscu zamieszkania. Konkludując powyższe wywody należy stwierdzić, że nagrody mogą być przyznawane mieszkańcom województwa. Kwestia miejsca zameldowania nie może mieć znaczenia prawnego. Sejmik Województwa wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i domagał się jego uchylenia, jako nie mającego uzasadnienia prawnego. Strona skarżąca podniosła, iż z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie wynika, aby omawiana uchwała pozostawała w sprzeczności z określonym przepisem prawnym i rozstrzygnięcie to nie wskazuje wprost istotnego naruszenia prawa. Wojewoda uznał, że mimo braku przepisu ustawy, który nakazywałby przyznawanie nagród twórcom artystom w formie decyzji administracyjnej, przyznanie nagrody jest decyzją ze wszystkimi konsekwencjami takiego aktu, tj. łącznie z prawem odwołania do organu II instancji i sądu administracyjnego i tym samym naruszył wyznaczone w art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa granice dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji sejmiku województwa. Sejmik podniósł, że Wojewoda nie odniósł się do złożonych wyjaśnień – pismo z dnia 30 listopada 2009 r. znak KS.EP.0902/11/2009, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przyznaje swobodę dla decydowania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w akcie prawa miejscowego o zasadach i trybie przyznawania nagród, w ramach uchwałodawczych kompetencji tego organu. Art. 94 Konstytucji i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wskazują, że stanowienie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze województwa lub jego części, służących realizacji zadań, następuje na podstawie ustawy o samorządzie województwa, na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach. W niniejszej sprawie poza sporem jest istnienie ustawowej podstawy prawnej podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Sejmiku. Sejmik wyjaśnił, że decyzją organ może rozstrzygać jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. W omawianym przypadku żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, aby nagrody twórcom przyznawać w formie decyzji. Przywołał tutaj orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2001 r., SA/Sz 2268/00, w którym to Sąd wskazał, że regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że te mają charakter kompletny i wyczerpujący. Zdaniem Sejmiku, Wojewoda nie wykazał, że zaskarżoną uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Do istotnego naruszenia prawa, zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny, należy bowiem zaliczyć naruszenie przez organ samorządu województwa podejmującego uchwałę przepisów o właściwości, podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały. Rozstrzygnięcie organu nadzoru w tej kwestii jest więc całkowicie dowolne, co oznacza, że dopuszczono się bezprawnej ingerencji nadzorczej w sferę działalności jednostki samorządu terytorialnego, przez co została naruszona chroniona prawem jej samodzielność. Zdaniem Sejmiku, organ nadzoru w ogóle pominął szczególny rodzaj zagadnień regulowanych uchwałą Sejmiku oraz nie uwzględnił specyficznego charakteru nagród. Podnosząc prawo odwołania się od "decyzji" Zarządu, organ nadzoru przyznaje swoiste roszczenie o tę nagrodę. Autor skargi podkreślił także, że w oparciu o ten sam art. 7a ww. ustawy, w 2008 r. podjęta został przez Sejmik Województwa, niekwestionowana przez organ nadzoru, uchwała w tej samej sprawie, zawierające identyczne zapisy. Skarżący nie może też się zgodzić z poglądem organu nadzoru, że sytuacja przyznawania nagrody jest analogiczna z przyznawaniem stypendium ze środków unijnych. Jest to inna kwestia, która wymaga innych kryteriów. W odróżnieniu do stypendiów, przy przyznawaniu nagród dominujący, jeśli nie jedyny, jest element ocenny. Poza tym Sejmik wskazał jeszcze liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny potwierdzające powyższą argumentację. Zarzut organu nadzoru dotyczący natomiast załącznika do uchwały, obejmujący rozdział II pkt 5 w brzmieniu "zameldowania" nie jest istotnym naruszeniem prawa i organ nadzoru powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że zapis ten został podjęty z naruszeniem prawa. Jednak Sejmik zgodził się z twierdzeniem organu nadzoru, że zameldowanie nie jest obecnie pojęciem decydującym o miejscu zamieszkania konkretnej osoby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością samorządu wojwództwa na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 82 ust. 1 cyt. ustawy). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, jaką formę przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury powinien przewidzieć Sejmik województwa, określając na podstawie art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa") szczegółowe zasady i tryb przyznawania tych nagród. Wojewoda L. stwierdzając nieważność § 10 i § 11 ww. uchwały Sejmiku Województwa przyjął, że właściwą formą przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej będzie wyłącznie decyzja administracyjna. Sąd nie podziela tego stanowiska i uznaje, że w niniejszej sprawie skarga Sejmiku Województwa jest uzasadniona. Stosownie bowiem do powołanego art. 7a ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury. Organy samorządu terytorialnego w drodze uchwały określą szczegółowe zasady i tryb przyznawania nagród oraz ich wysokość. Z przepisu tego jednoznacznie wynika upoważnienie (delegacja) organu do wyboru, w jakiej formie przyznawana będzie nagroda. Sam tryb i zasady muszą być określone właśnie w uchwale. W zakresie pojęciowym "zasady i tryb przyznawania" mieści się kompetencja organu samorządowego (Sejmiku) do wskazania formy orzeczenia przyznającego nagrodę oraz organu samorządu województwa właściwego w tej sprawie (a więc np. uchwały zarządu województwa, jak w przedmiotowej uchwale Sejmiku).Wbrew stanowisku organu nadzoru upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej nie można bowiem domniemywać. Prawną podstawę do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego, a więc prawo budowlane, górnicze, wodne (...). Przepisy procedury odnoszą się jedynie do formy procesowej tych aktów, a wobec tego same przez się nie stanowią podstaw do ich wydania (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 459). Nie ulega zatem wątpliwości, iż w związku z faktem, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazują wprost w jakiej formie może być przyznana nagroda za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury, niedopuszczalne jest domniemanie, że właściwą formą ma być tutaj właśnie decyzja administracyjna. Organ samorządu terytorialnego skorzystał z upoważnienia jakie daje mu art. 7a ww. ustawy i rozstrzygnął, że właściwą formą przyznania takiej nagrody będzie uchwała zarządu województwa. Gdyby intencją ustawodawcy było, by przedmiotowe nagrody były przyznawane w drodze decyzji, rozstrzygnąłby o tym wprost w ustawie. Wypada zauważyć, że w uchwale Sejmiku Województwa D. (przywoływanej w uzasadnieniu skargi) dotyczącej ustanowienia D. Nagrody Kulturalnej S. oraz określenia zasad i trybu jej przyznawania, przewidziano przyznawanie nagrody w formie uchwały Sejmiku. Wojewoda D. zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym pewne kwestie związane z trybem przyznawania nagrody, ale nie samą formę uchwały (wyrok NSA z 4 grudnia 2007 r., II OSK 1333/07). Należy też zgodzić się z argumentacją skargi, iż podnosząc prawo odwołania się od decyzji w sprawie nagrody, organ nadzoru przyznaje swoiste roszczenie o tę nagrodę. Tymczasem szczególny charakter nagrody wiążący się z nieostrymi, ocennymi kryteriami jej przyznawania sprzeciwia się konstruowaniu takiego roszczenia. Niewątpliwie dopuszczenie do sporów w sprawie przyznania określonej osobie nagrody toczonych w trybie procesowym, skutecznie obniżyłoby prestiż samej nagrody. Także z tego względu forma uchwały organu samorządowego w sprawie przyznania nagrody wydaje się być właściwa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na zapis § 2 uchwały, zgodnie z którym Zarząd Województwa z inicjatywy własnej lub na wniosek uprawnionych podmiotów (...), w formie uchwały przyznaje nagrody osobom fizycznym i prawnym oraz innym podmiotom, w tym zespołom i jednostkom organizacyjnym, których statutowy zakres działalności obejmuje zadania z dziedziny kultury i sztuki. Organ nadzoru jednak nie stwierdził nieważności tego paragrafu, tylko § 10, który stanowi, że uchwały w sprawie przyznanych nagród zostaną zamieszczone na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa, § 11, w którym mowa, że od decyzji Zarządu Województwa nie przysługuje prawo odwołania oraz załącznika do uchwały w części obejmującej rozdział II pkt 5 w brzmieniu "zameldowania". Stwierdzenie nieważności uchwały w takim zakresie jest niezrozumiałe i wskazuje na brak konsekwencji organu nadzoru, bowiem to właśnie § 2 kwestionowanej uchwały statuuje formę prawną przyznawania nagrody. Jednakże nie został on zakwestionowany przez Wojewodę i pozostał w obrocie prawnym, jako uchwalony zgodnie z prawem. Wyeliminowanie § 10 i § 11 uchwały jest w tej sytuacji pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Odrębnym zagadnieniem jest, czy zakwestionowany przez Wojewodę w niniejszej sprawie załącznik do uchwały w części obejmującej rozdział II pkt 5 w brzmieniu "zameldowania" narusza prawo w sposób istotny. Powyższy załącznik stanowi wzór wniosku o przyznanie nagrody w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury. Rozdział II tego załącznika dotyczy danych osobowych kandydata (oprócz kwestionowanego miejsca zameldowania także m.in. numer PESEL, numer NIP, numer konta bankowego i adres Urzędu Skarbowego) i – jak się wydaje – ma służyć wykonaniu uchwały o przyznaniu nagrody (w razie jej przyznania). Wbrew sugestii organu nadzoru taka treść załącznika (który nie ma przecież charakteru normatywnego) nie ogranicza możliwości przyznania nagrody tylko dla osób zameldowanych na terenie województwa l. ani nawet do mieszkańców województwa. W świetle § 2 uchwały nagrody przyznawane są bowiem za osiągnięcia o istotnym znaczeniu dla rozwoju działalności kulturalnej województwa l. Osiągnięcia takie mogą mieć zaś osoby nie tylko zameldowane, ale również w ogóle nie zamieszkałe w województwie l. Ani z treści uchwały ani z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika, by nie mogły one otrzymać przedmiotowej nagrody. Oznacza to, że kwestionowana treść załącznika nie narusza wskazanych przez organ nadzoru przepisów prawa poprzez zawężenie kręgu osób mogących otrzymać nagrodę do osób zameldowanych na terenie województwa l. Zagadnienie dotyczące rozróżnienia "miejsca zamieszkania" i "miejsca zameldowania" nie ma zatem istotnego znaczenia w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd określił na podstawie art. 152 tejże ustawy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd rozstrzygnął też o kosztach sądowych na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.