IV SA/Po 570/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku dawnej przetwórni warzywno-mięsnej na przetwórnię krwi i pierza pochodzących z uboju drobiu na mączkę keratynową: 1. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku przez Przedsiębiorstwo [...], 2. nałożył na Przedsiębiorstwo [...] obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów wyszczególnionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym: - opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, - zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wskazał na swoje ustalenie, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu została dokonana przez przedsiębiorstwo [...] w ostatnich czterech miesiącach 2004 roku, a na pewno po [...] września 2004 r. Postanowienie zostało opatrzone pouczeniem o braku możliwości złożenia zażalenia i doręczone "S. P. pełnomocnikowi [...]". Od opisanego postanowienia zażalenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] złożył radca prawny M. M. Powołując się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnik podkreślił, że S. P. nie jest pełnomocnikiem strony, a działania organu naruszają przepisy art. 32 i art. 40 § 2 kpa. Nadto organ pominął znajdujący się w aktach sprawy wniosek strony o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, uniemożliwiając zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Uzasadniając wskazał, że zażalenie na postanowienia wydawane w toku postępowania przysługuje jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w trybie art. 71 a ust. 1 prawa budowlanego, zaś przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Złożenie zażalenia na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W myśl art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik strony skarżącej, radca prawny M. M. wskazał, że sprawa, wbrew twierdzeniom powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie ogranicza się do problematyki dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, gdyż problem dotyczy naruszenia prawa strony skarżącej do korzystania z usług pełnomocnika na każdym etapie postępowania administracyjnego oraz naruszenia obowiązku dokonywania doręczeń pełnomocnikowi. Celowe pomijanie pełnomocnika powoduje, że strona nie może działać w postępowaniu w sposób prawidłowy i zabezpieczający własne interesy. W ocenie skarżącego twierdzenie o braku możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowej postanowień wydanych w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest nie do przyjęcia. Przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 141 § 1 kpa, interpretowany w sposób zaproponowany przez organ administracji, jest sprzeczny z treścią art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 71a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 118 ze zm.) reguluje kwestię zwalczania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Etapem końcowym postępowania jest sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków i w przypadku stwierdzenia ich wykonania – ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stąd chybionym jest zarzut skargi, że na etapie postanowienia wydanego w trybie art. 71a ust. 1 organ ma obowiązek powiadomić stronę o zakończeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do badania czy i kiedy Przedsiębiorstwo [...] wystąpiło o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Nie może być także przedmiotem oceny Sądu kontrolującego przedmiotowe postanowienie, czy i jak miało ono wpływ na prawidłowość postępowania legalizacyjnego czy też decyzji wydawanej w trybie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Jest jednak niespornym, że na postanowienia wydawane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 zażalenie nie przysługuje. Ustawa z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poza normami o charakterze materialnym zawiera również normy o charakterze procesowym. W przepisach proceduralnych określa się sposób postępowania przed organami albo instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu oraz rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu i tryb ich wzruszania. Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie mówią o możliwości wzruszenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, to organ I instancji winien pouczyć stronę o tym, że środek zaskarżenia od wydanego postanowienia nie przysługuje, a złożenie zażalenia musi skutkować tym, że organ odwoławczy nie zajmując się merytoryczną stroną postanowienia musiał wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 123 § 1 i § 2 i ar. 134 kpa). Nie można podzielić zarzutów skargi, że niemożność złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa zażalenia tylko do postanowień, których zaskarżalność została uregulowana expressis verbis w przepisach nie wyłącza możliwości prawnej obrony strony. Strona może bowiem kwestionować wydane postanowienie w odwołaniu od decyzji, kwestionując zarówno wszczęcie postępowania, rozstrzygnięcie co do meritum sprawy jak i prawidłowość wydania samego postanowienia. Jak już wcześniej wskazano, art. 71a reguluje kwestie zwalczania samowolnej zmiany sposobu użytkowania i podobna regulacja zawarta jest w art. 48 ust. 2 zdanie ostatnie i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, która dotyczy samowoli budowlanej. Tutaj na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 również nie przysługuje zażalenie. Należy więc stwierdzić, że ustawodawca w sposób konsekwentny traktuje każdą samowolę w budownictwo negatywnie, ale w przeciwieństwie do dawnych rozwiązań ustawowych łagodzi represyjność przepisów dopuszczając możliwość legalizacji samowoli. Art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części była poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi. Toteż dążenie organu nadzoru budowlanego do zwalczania samowoli, wynika nie tylko z przepisów prawa budowlanego, ale i z przepisów art. 83 Konstytucji RP w związku z art. 87 Konstytucji. Skarżący powołując się na naruszenie art. 2 Konstytucji winien zauważyć, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu trwa od 2004 roku, a fakt, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu został przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 390/08. Z powyższych względów nie stwierdzając uchybień organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.