IV SA/Po 108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi J.W.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami – dalej prawo budowlane), oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz.1071 z późn. Zmianami –dalej kpa) nałożył na J.W.M. następujące obowiązki dotyczące budynku garażu wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1988r., na nieruchomości położonej w K. przy ul, Ł. [...] : 1.wykonanie robót budowlanych polegających na obniżeniu ścian granicznych garażu o 23 cm, oraz obniżenie stropodachu o 53 cm; ściany ponad stropem o wys. 30 cm winny pełnić rolę murków ogniowych, pozostałe ściany zewnętrzne obniżyć stosownie do obniżonego stropodachu; 2.sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz roboty wymienione w punkcie 1, przy czym termin wykonania obowiązku z punktu 1 – w terminie do dnia 31 maja 2010r. a wymienione w punkcie 2 - do dnia 15 grudnia 2009r. Uzasadniając swą decyzję organ I instancji podniósł, że J. M. otrzymał decyzją architekta Miejskiego w K. z dnia [...].08.1988r. pozwolenie na budowę budynku garażu. Na podstawie kontroli organu nadzoru w dniach 22.04.1992r. i 30.04.1992r. stwierdzono, że budynek garażu jest budowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne, podczas trwania którego wydano szereg decyzji administracyjnych ( początkowo była to decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych, następnie po uchyleniu – decyzje nakładające na inwestora różne obowiązki celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami). Na skutek odwołań i skarg J. M. sprawa była kilka razy przedmiotem rozpatrywania przez organy I i II instancji oraz sądy administracyjne. Sąd wyrażał oceny prawne co do decyzji o wstrzymaniu budowy. Organ stwierdził w postępowaniu, na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, że budynek garażu został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę, polegającymi m. in. na zmianie grubości ścian zewnętrznych, zmianie materiałowej ścian, zmianie szerokości bramy wjazdowej, a tym samym zmianie konstrukcji nadproża, zmianie konstrukcji dachu, wysokości obiektu i inne. W trakcie trwania postępowania administracyjnego budowa garażu została zakończona, co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu 6.06.2001r. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Warunki te posadawiały przedmiotowy garaż na granicy działki sąsiadującej z działką H.M. Wysokość budynku garażu przekroczyła wysokość określona w pozwoleniu na budowę, co zakwestionował H. M. Ponadto, po zasięgnięciu stanowiska Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w K. (pismo z dnia [...].04.2009r.w aktach adm.) organ stwierdził, że nie zachowane zostały względy bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wcześniejszą decyzją z dnia [...].07.2009r. [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...].05.2009r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie tego aktu – wydana została powyższa decyzja z [...].10.2009r. Od tej decyzji odwołanie wniósł J.M. podnosząc naruszenie art. 6-9 kpa przez ich niezastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (k.76 akt adm.). J.M., poprzez swego pełnomocnika, podniósł, że organy nadzoru budowlanego podejmują jedynie czynności mające go ukarać za naruszenie przepisów a nie te , które zmierzają do zakończenia sprawy. Zaznaczył też, że nakazy wyszczególnione w decyzji z [...].10.2009r, zmierzają do likwidacji budynku a nie do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W pozostałej części podtrzymał swe wcześniejsze zarzuty zawarte w odwołaniach. Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane (z powołaniem daty i miejsca ogłoszenia) nakazał J.M. jako inwestorowi: 1. W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a. Wyprowadzić ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m albo b. Zastosować pas materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 metra w klasie odporności ogniowej E I 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod przykryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia, oraz 2. Sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane , określone w punkcie 1 lit a albo w punkcie 1 lit b w terminie do dnia 30 czerwca 2010r. W uzasadnieniu swej decyzji WWINB podniósł, że w sprawie wszystkie decyzje merytoryczne wydane do chwili obecnej były bądź uchylane przez właściwe sądy administracyjne bądź po przeprowadzeniu przez właściwe organy administracji publicznej nadzwyczajnych postępowań administracyjnych tak więc sprawa doprowadzenia budynku garażu położonego w K., ul, Ł. do stanu zgodnego z prawem nie została dotychczas zakończona decyzją administracyjną. Organ II instancji podniósł też, że PINB trafnie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w sytuacji gdy zostało stwierdzone, że budowa została zakończona a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Uzasadnione było też twierdzenie, że pośród odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie wysokość i kubatura budynku są odstąpieniami istotnymi, a takie odstąpienia są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak jest przepisów, które uzasadniałyby nakazanie obniżenia ścian granicznych garażu i stropodachu. Organ zaznaczył jednak, że w świetle pisma Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w K. nie zachowane zostały, podczas budowy, warunki związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, które w tym przypadku (budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki) winny być zachowane. Organ wskazał, że brak zabezpieczenia przeciwpożarowego jest sprzeczny z przepisem § 272 ust 3 i § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i podzielił stanowisko organu I inst. co do potrzeby nałożenia, oprócz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – także obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Uznał jednak, że obowiązek ten nie powinien polegać na obniżeniu ścian i stropodachu lecz tylko winien być określony w oparciu o treść paragrafu 235 pkt 3 powyższego rozporządzenia; pozwoli to doprowadzić budynek garażu do stanu zgodnego z prawem a inwestorowi pozostawił wybór robót, które do tego doprowadzą. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi J.M. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący podniósł naruszenie art.138 § 1 pkt 2 kpa przez nie umorzenie postępowania, art. 107 § 3 kpa przez jego niezastosowanie, art. 6-9 i 10 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane przez jego zastosowanie. Skarżący stwierdził też, że zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z 1992r.doręczył organowi dokumentację inwetaryzacyjno-projektową wykonaną przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. W. Ś . Ponadto podniósł, że jako strona nie miał możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie zajęcie stanowiska przez Komendanta PSP w K. w formie postanowienia i pozbawienie tym samym możliwości złożenia zażalenia w tym zakresie. Poza tym skarżący podnosił zarzuty tej samej treści co w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Rozpoznając skargę J. M. w tak określonych ramach, Sąd nie dopatrzył się aby w zaskarżonej decyzji naruszone zostało prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej była o tym mowa, a Sąd podziela to stanowisko organu, w sprawie dotychczas nie została wydana merytoryczna decyzja administracyjna pozwalająca sanować budowę obiektu garażowego w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie miał racji też skarżący iż uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie odnosiło się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, przeprowadzonych dowodów i aby nie została wyjaśniona podstawa prawna decyzji. Trafnie określiły organy administracji orzekające w sprawie, iż materialną podstawą podjętych decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.). Przepis ten co prawda odnosi się do sytuacji o której mowa w art. 50 prawa budowlanego w związku z art. 48 i nast., a więc do obiektów będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę – jednakże w tym przypadku, poprzez przepis ust. 7 – słusznie zastosowano ten przepis. Faktem nie kwestionowanym przez skarżącego jest ukończenie budowy garażu, o tym zawiadomił organ sam skarżący – tym samym nieuzasadnione byłoby wstrzymywanie robót. Przepisy art. 51 ust.1 pkt 3 stosuje się odpowiednio, a więc tak jak w niniejszej sprawie do obiektów budowlanych zakończonych. Przez to jednak, że skarżący jako inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy garażu i przystąpił do jego użytkowania – wybudowany obiekt nie czyni legalnym, w świetle ustalonych wcześniej odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28.04.2009r.w sprawie II SA/Po857/08 – "sytuacja, w której dokonano istotnego odstępstwa bez dopełnienia procedury z art., 36a wskazanej ustawy stanowi jeden z rodzajów samowoli budowlanej, która winna być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem na podstawie obowiązujących przepisów art.51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlane, w szczególności ust 1 pkt 3, ust 4 tego artykułu". Sąd podziela pogląd wyrażony w tamtej sprawie. Jak dotychczas skarżący nie złożył dokumentacji technicznej, która zawierałaby zmiany wszelkie zmiany w konstrukcji i gabarytach wzniesionego budynku garażu – a obowiązek wykonania i przedłożenia takiego dokumentu wynika wprost z cytowanych przepisów. Za taką dokumentację, co słusznie podniósł organ nie może być uznana dokumentacja wykonana przez inż. arch. W.Ś., skoro wykonywał on ją w 1992r, a zgłoszenie zakończenia robót miało miejsce później. Dokumentacja ta, jak również opinia C.W. (obie w aktach adm. Tom 2) nie ustosunkowuje się do wprowadzonych samowolnie zmian w toku realizacji budowy brak, jest w nich również stwierdzenia, że zmiana konstrukcji dachu nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi imienia. Słusznie zatem organ administracji zwrócił się o opinię w sprawie bezpieczeństwa przeciwpożarowego do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K . Stanowisko PSP nie było jednak "stanowiskiem" o jakim mowa w art. 106 kpa. Organ stosował tu przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz.690 ze zm. – dalej rozporządzenie) . Brak przepisów, które zobowiązują współdziałanie tych organów lub uzależniają wydanie decyzji w przypadku takim jak niniejsza od opinii PSP. Należy zatem potraktować opinię PSP jako dowód wyjaśniający sprawę. Skarżący, poprzez swego pełnomocnika, zawiadomiony był o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i aktami przed wydaniem decyzji (zawiadomienie doręczone zostało prawidłowo, k. 140 akt tom 7). Zatem organ nie naruszył w tej kwestii przepisu art. 9 kpa. Sąd zauważa, że organ II instancji orzekając o zakresie nałożonych na skarżącego obowiązkach w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem nie obciążył go nadmiernie, stosując jedynie §§ 272 ust. 3 i 235 pkt 3 rozporządzenia o którym była mowa wyżej i dotyczą kwestii zabezpieczenia przeciwpożarowego. Skarżący ma przy tym wybór, który z nałożonych obowiązków określonych w punkcie 1 osnowy decyzji wybierze. Dopiero po wykonaniu tych obowiązków i złożeniu projektu budowlanego zamiennego organ władny będzie postąpić w myśl art. 51 ust 4 praw budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego, nieprawidłowy bo sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi stan budynku garażu , którego inwestorem jest skarżący, uzasadniał wydanie przez organ stosownej decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane wykonanie określonych obowiązków. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w skardze nie mogły zostać uwzględnione, bo zmierzały do zachowania stanu budynku garażu w stanie w jakim obecnie się znajduje – a więc stanu sprzecznego z przepisami prawa materialnego. Skoro zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ja