I SA/Wa 1305/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Prezydent W. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy R. m. W. Z dniem 4 kwietnia 2008 r. powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu 30 października 2009 r. zostało wszczęte na wniosek K. G. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.; dalej powoływana jako spec ustawa drogowa). Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomości przejętą na rzecz m. W., do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa z 1998 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu wydania przez Wojewodę [...] deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności ex lege w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. W ocenie organu I instancji kwestia powyższa ma "pierwszeństwo" przed wydaniem decyzji odszkodowawczej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Na powyższe postanowienie K. G. złożyła zażalenie (w ustawowym terminie). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] uchylił powołane postanowienie Prezydenta W. uznając zażalenie za zasadne. Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż wydanie deklaratoryjnej decyzji przez wojewodę, stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w odniesieniu do postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie spec ustawy drogowej, stanowi zagadnienie prejudycjalne. Zgodnie z art. 12 ust. 4a-4b tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna (zezwolenie realizacyjne) stała się ostateczna. Tym samym wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. nie ma znaczenia dla ustalenia odszkodowania w toczącym się postępowaniu. Miasto W. wniosło skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyjęta przez organ restrykcyjna interpretacja art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej nie bierze pod uwagę konieczności analizy stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Jeżeli nieruchomość spełnia przesłanki nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., to od tego dnia jest własnością podmiotu publicznego i nie może drugi raz zostać nabyta z mocy prawa. Zdaniem skarżącego toczące się przed Wojewodą postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne dla ustalenia odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Wskazano, iż działania te zmierzają do uniknięcia sytuacji, w której nienależne mogłoby zostać wypłacone odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał jego kontroli pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym zgodnie z art. 119 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie rodzi żadnych wątpliwości interes prawny m. W. – jako podmiotu, który byłby ewentualnie zobowiązany do wypłaty odszkodowania, do występowania jako strona zarówno w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania, jak i sądowo-administracyjnym. Dlatego uznać, należy że m. W. ma interes prawny do wniesienia skargi od powołanego postanowienia Wojewody [...]. Na wstępie należy wyjaśnić istotę przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specu stawy drogowej w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2008 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4 nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie był to element rozstrzygnięcia decyzji, ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie, w sytuacji kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Zaznaczyć należy, że część przedmiotowej nieruchomości to fragment ulicy [...] zaliczonej do kategorii dróg publicznych uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. W. z dnia [...] maja 1988 r. Taki stan faktyczny spowodował wystąpienie przez Prezydenta m. W. do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. W związku z tym powstaje pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność m. W. z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Zdaniem Sądu związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka ewentualnie jej część stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność m. W. Wskazany przez Wojewodę art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Jak najbardziej słusznie wskazuje na to skarżący – samo objęcie działki decyzją lokalizacyjną nie oznacza, że przeszła ona z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przykładowo jeżeli w liniach rozgraniczających drogi gminnej znajduje się działka wpisana w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa – lecz podlegająca komunalizacji jako zajęta pod drogę gminną przed 1990 r. – to art. 12 ust. 4b spec ustawy nie oznacza wyłączenia komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych. W takim przypadku pomimo objęcia działki liniami rozgraniczającymi decyzji lokalizacyjnej, nie ma żadnych przeszkód aby wszcząć postępowanie komunalizacyjne – co będzie skutkowało zawieszeniem postępowania odszkodowawczego. Podobnych przykładów można by przywołać wiele. Jeżeli nieruchomość podlega pod reżim art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 tej ustawy są diametralnie inne niż w spec ustawie drogowej. W tym zakresie nie ma jakiejkolwiek dowolności. Jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (zezwolenia realizacyjnego) to ewentualne odszkodowanie – stosownie do treści art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi. Ponadto jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej art. 73 ustawy z 1998 r. nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. Reasumując, jeżeli pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej. Dlatego też w całości należy podzielić zarzuty zawarte w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, mając na względzie fakt, że art. 73 ustawy z 1998 r. winien mieć pierwszeństwo przed zapisami spec ustawy drogowej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.