II SA/Sz 369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi D. P. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. P. i J. L. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. wpłynęło do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] zawiadomienie od J.L. i D.P., z którego wynikało, iż w dniu [...]r. będzie realizowana dostawa materiałów budowlanych na zaopatrzenie budowy przy ul. [...], zaś rozładunek będzie dokonywany z dostawczego pojazdu samochodowego w miejscu, gdzie obowiązuje zakaz postoju i parkowania. Według zawiadomienia, stojący pojazd miałby zostać oznaczony w sposób uzgodniony z Policją, aby nie zagrażał innym użytkownikom ruchu drogowego. J.L.i D.P. dnia [...]r. złożyli w siedzibie Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego , datowane na dzień [...] r., zawiadomienie o konieczności zajęcia pasa drogowego (jezdni asfaltowej) przy ul. [...] o pow. [...]m2, w celu dostawy materiałów związanych z prowadzoną budową. Jako przewidywany okres zajęcia wskazany został dzień [...] r. Decyzją z dnia [...], Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), §7 ust. 1 pkt 2 lit. b i §8 Uchwały Nr VIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachod. Nr 85, poz. 1592 ze zm.), po rozpoznaniu zawiadomienia J.L. i D.P., w pkt I ustalił warunki zezwolenia, zaś w pkt II naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego w dniu [...] r. o pow. [...]m2 w wys. [...]zł. J.L. i D.P. złożyli od tej decyzji odwołanie podnosząc, że ul. [...] posiada status drogi publicznej z której może korzystać każdy. Skoro samochód dostawczy jest uprawniony do poruszania się po drogach publicznych można nim również zatrzymać się na drodze publicznej bez konieczności uzyskiwania zgody zarządcy drogi. Odwołujący się jednocześnie podali, że zatrzymanie samochodu dostawczego w celu jego rozładowania nie powinno wiązać się z obciążeniem ich opłatą, gdyż żaden przepis nie daje podstaw aby uznać postój pojazdu samochodowego za zajęcie drogi. Cel postoju nie powinien w tym przypadku mieć jakiegokolwiek znaczenia. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść przepisów wymienionych w podstawie prawnej decyzji i stwierdziło, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprost wskazuje, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "pobiera się" oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek ustalenia takiej opłaty, a zajmujący pas drogowy obowiązek jej poniesienia. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż rozładunek samochodu dostarczającego materiały budowlane na sąsiednią nieruchomość, dokonywany na drodze publicznej, stanowi zajęcie pasa drogowego oraz że zajęcie takie nie jest związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy też ochroną drogi. Nie jest zatem zasadny zarzut odwołujących się dotyczący braku podstawy prawnej do naliczenia opłaty oraz błędnej kwalifikacji czynności postoju pojazdu jako zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż inwestor, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) może wystąpić do właściwych organów z wnioskiem o czasową zmianę organizacji ruchu na odcinku ulicy, na którym dokonywany jest rozładunek materiałów budowlanych. W skardze złożonej na powyższą decyzję J.L. i D.P. zakwestionowali kwalifikowanie czynności rozładunku samochodu jako zajęcia pasa drogowego. Dowiezione materiały są ręcznie przenoszone z samochodu na teren posesji bez stawiania, czy układania ich na ulicy lub chodniku. Zajęcia dokonuje się poprzez zaparkowanie pojazdu, a tego typu zajęcie pasa drogowego nie podlega opłacie. Zdaniem skarżących, przyjęcie toku rozumowania Kolegium oznaczałoby, że za odpłatne zajęcie pasa drogowego należałoby również uznać przeniesienie torby z zakupami z taksówki do domu, bo nie ma znaczenia fakt, co zostało przywiezione, materiał budowlany w postaci worka cementu, czy torba z produktami spożywczymi. Takie potraktowanie sprawy jest kuriozalne i powodowałoby, że każdy przypadek opuszczenia przez pasażera taksówki zaparkowanej przy ulicy, należałoby uznać za odpłatne zajęcie pasa drogowego. Jest to nierealne i nie było zapewne to celem ustawodawcy, aby stworzyć przepisy, których nie da się egzekwować i których nikt nie będzie przestrzegał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji pod kątem jej zgodności z prawem - stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 w/w ustawy). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, iż skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa", drogą publiczną jest "droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Przepisy ustawy określają przesłanki umożliwiające zajęcie pasa drogowego jak i konsekwencje związane z dokonaniem takiego zajęcia bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Przy czym przez pas drogowy, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy, należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według postanowień art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast według art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W rozpoznawanej sprawie kwestią leżącą u podstaw sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji i wymagającą przesądzenia stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy postój samochodu dostawczego celem zrealizowania dostawy materiałów budowlanych, dokonany w pasie drogowym drogi powiatowej – na jezdni ul. [...], stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle przywołanych przepisów ustawy, a w szczególności treści art. 1, jako zasadę należy taktować to, że z drogi publicznej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ograniczenia i wyjątki w ustawie, z którymi wiąże się obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, opisane zostały m.in. w cytowanym wyżej art. 40 ust. 2. Do innych przepisów szczególnych ograniczających korzystanie z dróg zaliczyć należy niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy oraz z wyjaśnień skarżących, miejscem w którym miało dojść do postoju i rozładowania pojazdu była jezdnia ul. [...], na wysokości posesji nr[...], na której obowiązywał zakaz zatrzymywania się. Świadomość tego mieli skarżący powołując się na tą okoliczność w zawiadomieniu z dnia [...] r. Przypomnieć należy, że obowiązujący w tym miejscu znak [...] stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinakach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu (vide: załącznik Nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Natomiast jezdnia, zgodnie z jej definicją zawartą w art. 4 pkt 5 ustawy, to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Za chybione zatem Sąd uznał stanowisko skarżących, iż we wskazanym w zawiadomieniach z dnia [...] r. miejscu na jezdni ul. [...] mógł nastąpić postój samochodu dostawczego. Bez znaczenia pozostaje oczywiście kwestia celu postoju pojazdu. Skoro miejsce postoju samochodu dostawczego nie było przewidziane do postoju pojazdów, to zajęcie danego odcinka pasa drogowego stanowiło jego wyłączenie z normalnego użytkowania. Działanie to wyczerpywało postać zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Oznacza to, że każdy podmiot przed dokonaniem zajęcia tego odcinka pasa drogowego winien uzyskać stosowną decyzję zarządcy drogi, po uprzednim przedłożeniu zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu powinien być przedłożony zawsze, jeśli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (§1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego legitymizowałoby działanie polegające na wyłączeniu części pasa drogowego z użytkowania poprzez zatrzymanie na jezdni pojazdu w miejscu do tego nieprzeznaczonym, wyłączając zarazem odpowiedzialność karną kierowcy. Konsekwencją uznania, iż zatrzymanie pojazdu na jezdni ul. [...] wymagało uzyskania zezwolenia na zajęcie tego odcinka pasa drogowego jest stwierdzenie niezasadności zarzutów skargi. Pomimo ich nieuwzględnienia Sąd uznał jednak, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, doszło do rażącego naruszenia prawa. Z istoty regulacji związanych z zajęciem pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ustawy, wynika, że podmiot zamierzający dokonać takiego zajęcia, powinien najpierw uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 ustawy). Wyjątek stanowi konieczność usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym (art. 40 ust. 14). Wydanie zatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego już po fakcie dokonanego zajęcia, czy też po dacie planowanego zajęcia pasa drogowego określonej we wniosku, jest nie tylko bezprzedmiotowe ale i rażąco narusza art. 40 ust. 1 ustawy. Z kolei okoliczność zajęcia pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia, powinna skutkować nałożeniem kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zajęcie pasa drogowego (jezdni asfaltowej) przy ul. [...] o pow. [...]m2 został przez skarżących złożony w siedzibie Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego dopiero w dniu [...] r., wskazując okres planowanego zajęcia na dzień [...] r. Zawiadomienie złożone przez skarżących w dniu [...] r. określało okres postoju pojazdu na "dzień następny", czyli na [...] r., bez podania jednak podstawowych danych dotyczących np. powierzchni zajęcia jezdni. W odniesieniu do obydwu zawiadomień skarżący przed wskazaną datą zajęcia pasa drogowego nie uzyskali zezwolenia zarządcy drogi, zatem wydanie zezwolenia po fakcie zajęcia lub obejmującego okres przed złożeniem wniosku, stanowiło rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II oparte zostało na art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od wniesionej skargi, Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy.