III SA/Wr 511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Przedmiotem postępowania jest skarga Spółki z o.o. "A" z siedzibą we W. przy ul. P. [...] (zwana także dalej spółką lub skarżącą) na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. nr [...] z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie Województwa D. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Mianowicie Spółka w dniu [...] r. złożyła w Izbie Skarbowej we W. wniosek w sprawie udzielenia zgody na przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...], na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie Województwa D. na kolejne 6 lat. W związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. nr 168, poz. 1323), przenoszącej dotychczasowe zadania organów podatkowych wynikające z ustawy o grach i zakładach wzajemnych na organy celne, akta sprawy przekazano w dniu [...] r. do Izby Celnej we W. Dyrektor Izby Celnej we W. w dniu [...] r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia powyższego zezwolenia. Od decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję I instancji. W skardze od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła: - naruszenie art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, - naruszenie art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, - naruszenie art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 200r. nr 4, poz. 27 ze zm.), - naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, - naruszenie zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości poprzez zastosowanie przepisu art. 138 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, - naruszenie art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2 oraz art. 140 § 1 i § 2 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art.7, art.8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 15, w związku z art. 17 pkt 3, art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i brak orzeczenia w przedmiocie przedłużenia zezwolenia zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu skarżącej, mimo iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących załatwienia spraw, a także w sytuacji nieuzasadnionej okolicznościami, stanem ani charakterem sprawy zwłoki w jej rozpatrywaniu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w [...] r., to jest po wejściu w życie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, przewidującego zakaz przedłużania posiadanych zezwoleń, a także poprzez brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] r. do skargi, Spółka wniosła o: - stwierdzenie przez Sąd braku mocy obowiązującej art. 138 ust. 1 ustawy w związku brakiem notyfikacji jej przepisów jako technicznych, bądź - zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (zwanego dalej "ETS") z następującymi pytaniami, tj. w zależności od zaistniałych w sprawie ewentualnych wątpliwości, w zakresie wykładni przepisów Dyrektywy 98/34/WE, a także w zakresie wykładni Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (określanego dalej jako "TfUE"): 1) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (tj. przepis przejściowy zakazujący przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych) w związku z przepisami art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h. (tj. przepisami zakazującymi urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami), stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE i czy w związku z tym podlegają obowiązkowi notyfikacji na podstawie Dyrektywy 98/34/WE? 2) czy art. 1 pkt 11, art. 8 oraz art. 9 Dyrektywy nr 98/34/WE (tj. przepisy, które definiując pojęcie przepisów technicznych jednocześnie nakładają na państwa członkowskie obowiązek dokonania ich notyfikacji) należy rozumieć w ten sposób, że niezastosowanie się przez państwo członkowskie do ww. przepisów Dyrektywy nr 98/34/WE poprzez wprowadzenie do krajowego porządku prawnego przepisów technicznych, tj. m. in. art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.), bez ich uprzedniej notyfikacji, skutkuje brakiem mocy obowiązującej nienotyfikowanych przepisów i obowiązkiem odmowy ich zastosowania w sprawie zawisłej przed sądem? 3) czy art. 34 TfUE (tj. przepis zakazujący zarówno ograniczeń ilościowych w przywozie towarów, jak i wszelkich środków równoważnych) należy rozumieć w ten sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących m. in. przedłużenia wcześniej wydanych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (tj. art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) - ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy dotychczas funkcjonującej swobody przepływu towarów (w zakresie obrotu automatami do gier o niskich wygranych)? 4) czy art. 56 TfUE (tj. przepis zakazujący ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług) należy rozumieć w ten sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących przedłużenia wcześniej wydanych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) - ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy swobody świadczenia usług? 5) czy art. 49 TfUE (tj. przepis zakazujący ograniczeń swobody przedsiębiorczości) należy rozumieć w ten sposób, że sprzeciwia się on wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego bezwzględnie obowiązujących przepisów zakazujących przedłużania wcześniej wydanych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (tj. art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) - ze względu na faktyczne naruszenie przez w/w przepisy swobody przedsiębiorczości? - zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.: 1) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) jest zgodny art. 2 Konstytucji RP, a konkretnie z wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadami: ochrony interesów w toku oraz pewności prawa - w związku z zakazem przedłużenia zezwoleń w postępowaniach administracyjnych rozpoczętych i toczących pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów (które umożliwiały przedłużenie zezwolenia)? 2) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) jest zgodny art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20 Konstytucji RP, w związku z tym, że przepis ten zakazuje przedłużenia wcześniej wydanych zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji oczywistego braku rzeczowych ku temu podstaw i oczywistego braku konieczności ochrony innych niż wolność działalność gospodarczej wartości konstytucyjnych? 3) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.), na podstawie którego odmówiono Skarżącej przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP w związku z uchwaleniem u.g.h. (w tym przedmiotowych przepisów) z pominięciem konsultacji społecznych? 4) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) jest zgodny z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP w związku z faktycznym zastosowaniem trybu pilnego do uchwalenia u.g.h., pomimo braku ku temu podstaw prawnych? 5) czy art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.h.) jest zgodny z art. 91 ust. ust. 1, 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 9 Konstytucji oraz w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia wymienionych tam państw do Unii Europejskie3 (zwany dalej "Traktatem akcesyjnym") - w związku z tym, iż pomimo braku przeprowadzenia notyfikacji zarówno całej u.g.h. (jak i w szczególności w/w przepisu) narusza on z art. 1 pkt 11, art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/WE? Spółka wniosła także o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z załączonych do pisma dokumentów. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ II instancji podniósł, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540, zwana także dalej ustawą). W wyniku tego straciła moc obowiązującą ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. nr 4, poz. 27 ze zm.). Obowiązująca ustawa stanowi w art. 2 ust. 3 i 5, że grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygranych pieniężnych lub rzeczowych, w których gra zawiera element losowości. Grami na automatach są też gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych w tym komputerowych organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. Według art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit a ustawy, gry na automatach mogą być urządzane wyłącznie w kasynach gry. Ustawa nie przewiduje, jak poprzednio obowiązująca ustawa, dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach (na które zezwolenia wydawał minister właściwy do spraw finansów publicznych), jak również prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (na które zezwolenia wydawał właściwy miejscowo dyrektor izby celnej). Według art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach, a także w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielane były na okres 6 lat. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych przewidywała przedłużenie zezwolenia podmiotowi, któremu wygasało zezwolenie. Mógł on wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Do wniosku o przedłużenie zezwolenia stosowano przepisy o udzielaniu zezwoleń (art. 36 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Organ stwierdził, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy jest prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Według art. 138 ust. 1 ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, czyli zezwolenia udzielone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych na prowadzenie działalności w zakresie gier i na automatach urządzanych w salonach gier na automatach oraz w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mogą być przedłużane. Zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy tej ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej. Według art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych umarza się postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Biorąc pod uwagę ten przepis, żądanie Spółki dotyczące uchylenia decyzji umarzającej postępowanie wszczęte jej wnioskiem w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych organ uznał za niemożliwy do spełnienia. Dotyczył on bowiem przedłużenia prowadzenia działalności na kolejne 6 lat w sytuacji, gdy obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawa takiego przedłużenia nie przewiduje. Co do zarzutu skargi naruszenia zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności przepisów tego prawa, organ stwierdził, że w istocie od 1 maja 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego, na mocy którego Polska stała się Państwem Członkowskim Wspólnoty Europejskiej, podlega ona normom prawa unijnego bez potrzeby ich inkorporacji. Na terytorium Polski obowiązuje zatem prawo unijne, które stanowi część krajowego porządku prawnego. W przypadku kolizji norm unijnej i krajowej regulujących ten sam przedmiot, zgodnie z zasadami: bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, regulacje prawne prawa unijnego mają pierwszeństwo przed normami krajowymi. Wynika to z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Polska ma zatem obowiązek stosowania prawa unijnego, a także zapewnienia mu pełnej efektywności. Obowiązek ten rozciąga się na wszystkie władze państwowe, w tym na organy administracji rządowej. Dla uniknięcia niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym, organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania prawa unijnego oraz interpretowania prawa krajowego. Żeby stwierdzić bezpośrednią skuteczność stosowania i obowiązywania prawa unijnego, powinny być spełnione przesłanki precyzyjności, bezwarunkowości i bezpośredniego wskazania praw jednostki, wynikających np. z dyrektyw. Musi to być jednak powiązane z brakiem normy krajowej implementującej normy prawa unijnego. Organ stosuje więc prawo unijne, gdy stosowna norma nie istnieje w prawie krajowym. Aby można było stwierdzić bezpośrednią skuteczność, stosowanie czy obowiązywanie normy dyrektywy, a więc że prawo unijne może przyznawać prawa podmiotowi indywidualnemu bez konieczności transponowania jego postanowień do prawnego porządku krajowego, powinny być spełnione w/w przesłanki czyli: precyzyjności, bezwarunkowości i bezpośredniego skazania praw jednostki. Bezpośrednia skuteczność unijnego porządku prawnego we wszystkich państwach członkowskich, oparta jest na zasadzie nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym. Ma ona zastosowanie, jeżeli w zakresie interpretacji na tle jakiejś dziedziny prawa objętej prawem unijnym, pojawia się w praktyce polskiej rozbieżność z interpretacją stosowaną w ramach Wspólnot Europejskich. Tylko w przypadku braku wyraźnie odmiennej wskazówki interpretacyjnej, rozbieżność ta powinna skutkować przyjęciem interpretacji właściwej w ramach prawa wspólnotowego. Zasada nadrzędności prawa unijnego miałaby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby prawo krajowe nie uregulowało danego zagadnienia lub gdyby zaistniała niezgodność prawa krajowego z prawem unijnym. Wynika to z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "umowa międzynarodowa (...) ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową". Według organu, w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Organ podkreślił, że dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która w sposób szczegółowy uregulowała zagadnienie gier w przepisach krajowych, które organ obowiązany jest stosować. Organ podkreślił, że ustawa o grach hazardowych nie podlegała notyfikacji, gdyż nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych stosownie do wymogów dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r. ze zm.), przepisy regulujące te kwestie wyłączono do odrębnego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Umożliwiło to przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, które nie podlegały obowiązkowi notyfikacji, gdyż przepisy ustawy nie zawierają specyfikacji technicznych i innych wymagań wobec automatów do gry. Organ uznał zatem, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie naruszają przepisów unijnych. W rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zatem zastosowania powołane przez Spółkę wyroki ETS. Organ podkreślił, że ETS wypowiadał się już pozytywnie co do wprowadzania przez niektóre państwa UE ograniczeń w stosunku do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że zarzut naruszenia przepisów prawnych UE jest bezzasadny. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności przepisów prawnych, co do których Trybunał, Konstytucyjny nie orzekł sprzeczności z Konstytucją. W rozpatrywanej sprawie brak jest orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie przepisów prawa, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja. Nie można więc podzielić zarzutu, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. Organ stwierdził, że art. 2 Konstytucji zawiera deklarację sposobu działania instytucji publicznych. Nie jest to jednak norma derogująca przepisy, które tych wytycznych nie spełniają. Normy takiej nie można również domniemywać z treści tego przepisu. Przyjęcie stanowiska, iż art. 2 Konstytucji uchyla wszelkie przepisy pozostające w niezgodzie z jego treścią, byłoby nieuprawnioną interpretacją rozszerzającą oraz wkraczaniem w kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. Wiązałoby się to bowiem z koniecznością oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawnych. W świetle art. 188 Konstytucji należy to do wyłącznej kompetencji Trybunału Knstytucyjnego. Rozstrzygnięcie o zgodności danych przepisów z Konstytucją RP nie leży w gestii ani organów celnych, ani organów podatkowych, ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 18 Konstytucji, należy to wyłącznie do właściwości Trybunału Konstytucyjnej Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie organu ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawa ta ma moc obowiązującą. Według art. 8 Konstytucji, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, ale stanowi również, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Konstytucja zaś stanowi inaczej. Zobowiązuje bowiem organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Tym prawem jest między innymi art. 138 ustawy o grach hazardowych, obowiązujący w dacie wydania decyzji. Zatem ten przepis ustawowy jest przepisem powszechnie obowiązującym, nakładającym na Spółkę, zgodnie z Konstytucją RP, określone prawa i obowiązki. Biorąc pod uwagę obiektywny charakter tego przepisu niezależnie od woli jego adresatów, ustawowo zobowiązanych do stosowania różnych środków jego realizacji, działanie organów w niniejszej sprawie należy uznać za zgodne z prawem. Opierało się ono na powszechnie obowiązujących przepisach prawnych, do których oceny pod względem zgodności z Konstytucją RP organy te nie były uprawnione i do których przestrzegania, jak długo zachowują one swoją moc prawną, zobowiązana była zarówno skarżąca, jak i organy władzy publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wyrażone jest w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2002 r. P. 7/2000, zgodnie z którym: "Obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego ciąży na obywatelach tak długo, jak długo prawo to nie utraciło mocy obowiązującej z punktu widzenia kształtowania ich indywidualnych i konkretnych praw i obowiązków. Nie mogą oni zatem odmówić jego przestrzegania (np. zapłaty podatków w terminie lub ich wymagalności) tylko ze względu na powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu. Odpowiednio także i organy władzy publicznej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów podatkowych, przed wejściem i życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o ich niekonstytucyjności. Oznaczałoby to bowiem podważenie obowiązywania porządku prawnego państwie." Działanie organów władzy publicznej musi być oparte o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Do ich przestrzegania zobowiązani są zarówno podatnicy, jak i organy władzy publicznej. Artykuł 120 Ordynacji podatkowej wyraża zasadę praworządności, która jest konsekwencją normy konstytucyjnej, zawartej w art. 7 Konstytucji RP, skierowanej do organów władzy publicznej, mających obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej nie może odmówić stosowania przepisu, uznając go za niekonstytucyjny. Organ powołał się na identyczne stanowisko wyrażone w Odnosząc się do kolejnego zarzutu podnoszonego przez Spółkę, tj. art. 120 stanowiącego Ordynacji podatkowej, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa oraz art. 121 stanowiącego, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, organ wyjaśnił, iż nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania podatkowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Według art. 120, art. 121 i art. 122 Ordynacji podatkowej organy podatkowe zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa w sposób budzący zaufanie oraz zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 124 Ordynacji podatkowej ustanowiono ogólną zasadę przekonywania, poprzez wyjaśnienie Stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja takie uzasadnienie zawiera. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe - organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak wynika z tego przepisu, podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej ma znaczenie pojęcia "bezprzedmiotowość postępowania". Umorzenie postępowania podatkowego z przyczyny jego bezprzedmiotowości jest przypadkiem szczególnym zakończenia postępowania, odpowiadającego pojęciu innego sposobu jego zakończenia, a więc bez zrealizowania celu o jakim mowa w art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej, czyli orzeczenia co do istoty sprawy. W literaturze oraz w orzecznictwie podkreśla się, że przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości muszą być traktowane jako wyjątki od zasady. Oznacza o, że mogą one podlegać wyłącznie wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, a nie podlegają wykładni rozszerzającej. Pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" o jakim mowa w art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, było przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego bezprzedmiotowość postępowania charakteryzuje brak jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujące tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość oznacza więc, że żądanie zawarte we wniosku podatnika nie może zostać rozstrzygnięte merytorycznie z uwagi na brak elementów podmiotowych lub przedmiotowych. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez zrealizowania zasadniczego celu tego postępowania, jakim jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Decyzja wskutek wniesienia odwołania i wobec braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że organ nie może wydać rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowanym przez Stronę. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że bezzasadne są zarzuty odnośnie tego, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa. Jeśli idzie o zarzut nieuzasadnionej przewlekłości rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wyjaśniono, że jest on bezzasadny. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych w art. 34 ust. 1 przyjmowała bowiem, że rozpatrywanie wniosków o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w art. 2, oraz zatwierdzenie regulaminów gier i zakładów wzajemnych, następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W art. 36 ust. 4 przewidziano możliwość złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia, który składa się nie później niż na 6 miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Prowadzi to do wniosku, iż termin na rozpatrzenie takiego wniosku jest analogiczny z terminem 6 miesięcznym na rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia. Według organu, obowiązywał zatem 6 miesięczny termin załatwienia sprawy przedłużenia zezwolenia (wynikający z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Wniosek złożono bowiem dnia [...] r. Termin załatwienia sprawy upływał dnia [...] r., czyli sprawę załatwiono w terminie. Zarzut naruszenia zasady załatwienia sprawy z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej należy więc uznać za bezzasadny. Skoro bowiem 6 miesięczny termin załatwienia sprawy wynikał z prawa materialnego (tj. powołanego art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to nie mógł mieć zastosowania powołany przepis Ordynacji podatkowej i wynikający z niego maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy). Organ podkreślił,wbrew zarzutom Spółki, termin załatwienie sprawy nie wynika z założenia rządu co do jak najszybszej likwidacji działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ale z faktu przejęcia z dniem 31 października 2009 r. zadań organów podatkowych wynikających z ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Spowodowało to, że w jednym terminie przejęta została przez organ znaczna liczba spraw. Konieczność ich rozpoznania sprawiła, iż dochowanie terminów wynikających z przepisów prawa procesowego kolidowało z obowiązkiem dopełnienia staranności przy dokładnym wyjaśnianiu stanu faktycznego. Okoliczność ta w połączeniu z faktem, iż materia przejętych spraw jest nowa dla organu, spowodowało rozpoznanie przedmiotowe] sprawy już w momencie obowiązywania nowych przepisów. W odpowiedzi na pismo uzupełniające do skargi z dnia [...] r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyjaśniając, że przepisy ustawy nie wymagały notyfikacji, gdyż nie mają one charakteru technicznego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Dyrektor Izby Celnej we W. stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów prawnych UE dotyczących notyfikacji ustawy o grach hazardowych jest bezzasadny. Mając na uwadze argumenty przedstawione w przedmiotowym piśmie organ wyraził pogląd, że bezzasadne jest żądanie Spółki, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Skarżąca stawiając zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, na podstawie bezskutecznych przepisów ustawy o grach hazardowych podniosła, iż jej zadaniem, ustawa o grach hazardowych zawiera normy techniczne (art. 129 ust. 2 w związku z art. 3, art. 129 ust.3, art. 135 ust.2, art. 138 ust.1, art. 139 ust.1), w rozumieniu postanowień dyrektywy 98/34/WE i w związku z tym projekt tej ustawy powinien być poddany procedurze notyfikacyjnej. Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej jest zobowiązana, jak słusznie zauważyła skarżąca, do przestrzegania prawa Unii Europejskiej w tym w zakresie procedury notyfikacyjnej, przewidzianej powołaną dyrektywą, zgodnie z którą obowiązkiem państw członkowskich jest notyfikowanie do Komisji Europejskiej projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne odnoszące się do produktów i usług społeczeństwa informacyjnego. Pojęcie przepisu technicznego według postanowień dyrektywy 98/34/WE (art. 1.11) oraz rozporządzenia (§ 2 pkt 3) ma bardzo szerokie znaczenie, obejmujące swym zakresem: specyfikacje techniczne (§ 2 pkt 2), inne wymagania (§ 2 pkt 3), przepisy dotyczące usług (§ 2 pkt 1), regulacje wprowadzające zakazy (§ 2 pkt 5 lit.d) oraz regulacje pośrednio ograniczające (§ 2 pkt 5 lit.e). Niemniej jednak, aby dany przepis mógł być uznany za przepis techniczny musi on dodatkowo odróżniać się od pozostałych przepisów pewnymi elementami. Przede wszystkim musi wystąpić element obligatoryjności, w postaci obowiązku, jako nieodłącznej właściwości przepisu technicznego, która odróżnia ten przepis od normy, z którą zgodność nie jest obowiązkowa. Istotne jest także to, jaki ma on wpływ na sprzedaż lub usługę produktu przemysłowego i rolniczego na terenie państwa członkowskiego lub jego zasadniczej części. Zatem nie każda norma dotycząca produktu lub usługi będzie podlegała procedurze notyfikacyjnej, a jedynie ta, która odpowiada wymogom stawianym przez dyrektywę 98/34/WE. Z definicji przepisu technicznego w zakresie usług wynika, iż procedurze notyfikacji podlegają wyłącznie normy regulujące usługi społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie z art. 1.2 dyrektywy 98/34/WE oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia, za usługę w ramach społeczeństwa informacyjnego, uważa się usługę która spełnia łącznie następujące warunki: jest świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną oraz na indywidualne żądanie odbiorcy usługi. Przy czym "na odległość", w rozumieniu powołanych przepisów, oznacza usługę świadczoną bez równoczesnej obecności stron, "drogą elektroniczną" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, natomiast "na indywidualne żądanie odbiorcy usług" oznacza, że usługa świadczona jest poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie. W tym znaczeniu gra na automatach o niskich wygranych nie spełnia dwóch z czterech podanych warunków, gdyż nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną, a tym samym nie ma podstaw do stosowania do uregulowań z nią związanych procedury notyfikacyjnej, przewidzianej w powołanej dyrektywie. Potwierdza to także treść załącznika nr V pkt 1 lit.d) dyrektywy 98/34/ WE, w myśl którego udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika nie jest objęte przepisami art. 2 pkt 2 akapit drugi powołanej dyrektywy. Tak więc uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że ustawa o grach hazardowych w zakresie dotyczącym rozpatrywanego przypadku nie wymagała notyfikacji, a tym samym przepisy wskazane przez skarżącą, nie są nieskuteczne. W rezultacie nie można też kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości czy swobodę przepływu usług (art. 49 i art. 56 TFUE), czy jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 34 TFUE. Zbędne było także przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność transgranicznego charakteru tych usług. W ocenie Sądu, z przyczyn podanych powyżej, brak było także podstaw do wystąpienia do ETS z pytaniem prejudycjalnym w zakresie żądanym przez skarżącą. Powołane w skardze wyroki ETS dotyczą innych przypadków, niż uregulowane w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Poddane ocenie w tej sprawie przez ETS przepisy krajowe, zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, odnosiły się do gier nie mających charakteru gier hazardowych. Z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wynika natomiast, iż gry na automatach i niskich wygranych są grami hazardowymi. Co do rozpoznania drugiej kategorii zarzutów, czyli sprzeczności ustawy z normami konstytucyjnymi, należy wskazać, że podstawa wydania decyzji był art. art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, stanowiącego, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się, a także regulacja z art. 118 ustawy, według której do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Treść tych norm jest jasna i jednoznaczna, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym wobec faktu, że postępowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ prawidłowo podjął decyzje na gruncie nowej ustawy, zgodnie z brzmieniem przepisów intertemporalnych. Wprowadzone w ustawie o grach hazardowych nowe rozwiązania niewątpliwie stwarzają dla podmiotu mniej korzystną sytuację. Trzeba jednak zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, a także wywodzona z niej zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz zasady - ochrony praw nabytych i interesów w toku, proporcjonalności, legalizmu, rzetelnej legislacji, czy obowiązku informacyjnego organów, nie wykluczają stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Nakazują jedynie, aby legislację przeprowadzono z uwzględnieniem ustanowionego zakazu wstecznego działania prawa oraz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzegania zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, a także ustanawiania odpowiedniej vacatio legis. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być bowiem potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Ustawodawca ma ponadto prawo dokonywać zmian przepisów zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Ingerując w prawa nabyte prawodawca powinien jedynie umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji i dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji, co powinno znaleźć wyraz w przepisach przejściowych dostosowawczych i końcowych nowego aktu prawnego. Odnosząc się zatem do zarzutu niekonstytucyjności norm ustawy o grach hazardowych, należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Nowa regulacja prawna nie zaskakuje bowiem adresatów normy prawa. Stanowi przejście z dotychczasowego do nowego stanu prawnego. Zawiera także normy końcowe, dostosowawcze, intertemporalne oraz vacatio legis. Wybór trybu ustawodawczego należy do ustawodawcy i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Ustawa została uchwalona z uwzględnieniem ogólnych zasad techniki tworzenia aktów prawnych. Należy także podkreślić, że prowadzenie działalności w omawianym zakresie również i w uprzednim stanie prawnym wymagało uzyskania zezwolenia. Powinno to ograniczyć rozważania na temat ochrony praw nabytych lub zaufania do państwa i prawa do odniesienia się do praw wynikających z ostatecznej decyzji udzielającej skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w trybie określonym dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. Z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy na posiadacza zezwolenia zostanie nałożony nowy obowiązek lub obowiązek poddania się dodatkowym procedurom weryfikującym kwalifikacje do prowadzenia określonego rodzaju działalności, zwłaszcza wówczas, gdy nastąpi to z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wcześniejsze uprawnienie wygasało bowiem z uwagi na upływ czasu, na który zostało wydane, a skarżąca wnioskowała o jego przedłużenie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z uwagi na brak uzasadnionych podstaw prawnych oraz niezasadności zgłoszonych zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się, w trybie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami art. 2 art.2, art. 31 ust.3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 w zw. z art. 123 ust.1 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutów przewlekłości postępowania, Sąd podzielił wyjaśnienia organu II instancji, z których wynika, że w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie obowiązywał 6 miesięczny termin o charakterze materialnoprawnym, który został dochowany. Zatem Sąd nie dopatrzył się zarzucanej przewlekłości. Z podanych względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.