II OSK 75/11

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Społecznego Komitetu Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 295/10 w sprawie ze skargi Społecznego Komitetu Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2010 r. nr 5005/09 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Społecznego Komitetu Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. Wójt Gminy Kościerzyna określił dla Zakładu Wydobywczego "Kruszywo" Spółki z o.o. w Gdyni środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu granicy kopalni kruszywa naturalnego ze złoża "Grzybowo II" Pole II zlokalizowanego w obrębie ewidencyjnym Grzybowo na działkach nr 212/1, 213, 214, 215, 216 i 217/1. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 ze zm.), art. 46 ust. 1, 3, 4, art. 46a ust. 1 i 4, ust. 7 pkt 4, art. 47, art. 48 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 i 3, art. 53, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150, zm.) – zwanej dalej p.o.ś. – oraz § 2 ust. 1 pkt 26 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało między innymi, że złożony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony w grudniu 2008 r., wraz z aneksami znajdujący się w aktach sprawy, spełnia wszystkie wymogi określone w przepisie art. 52 ust. 1 p.o.ś. W ocenie Kolegium zakres raportu jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie stwierdzono, że rodzaj inwestycji – czynna kopalnia kruszywa powoduje, że wybór wariantu sprowadza się do podejmowania eksploatacji w nowych poszerzonych granicach złoża projektowanego obszaru górniczego lub pozostawienie eksploatacji w granicach określonych dotychczasową koncesją. Stwierdzono także, że nie ma możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Złoże "Grzybowo II" Pole II w całości znajduje się w otulinie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, poza obszarem Natura 2000 oraz poza terenami objętymi ochroną na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska. Przeanalizowano bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz na inne elementy, o których mowa, w przepisie art. 47 p.o.ś., które szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie nałożono na inwestora szereg obowiązków i ograniczeń mających na celu zminimalizowanie efektów tej działalności w środowisko. Kolegium wskazało, że w treści decyzji organu I instancji zawarto wszystkie elementy określone w przepisie art. 56 ust. 2 p.o.ś. Do decyzji tej, zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy, została także załączona charakterystyka planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium zarzuty Stowarzyszenia odnośnie braku spełnienia wymagań raportu określonych w przepisie art. 52 ust. 1 pkt 3 i 4 p.o.ś. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Raport został uzupełniony o opis analizowanych wariantów i spełnia wymogi ustawowe, a nie każde planowane przedsięwzięcie musi być przedstawione w trzech wariantach. Sytuacja taka ma miejsce, gdy przedsięwzięcie jest możliwe do zrealizowania tylko w jednym wariancie z uwagi na jego charakter i uwarunkowania. Przedsięwzięcie objęte przedmiotową decyzją polega na poszerzeniu granic istniejącej kopalni kruszywa o tereny kilku działek posiadających udokumentowane złoża tej kopaliny, możliwe do wydobycia wyłącznie metodą odkrywkową. Zarzuty dotyczące skutków działalności inwestora w zakresie infrastruktury gminy, stanu krajobrazu i przyrody, rekreacyjnego charakteru terenu są subiektywnymi odczuciami Stowarzyszenia i nie są poparte dowodami materialnymi w postaci opinii eksperta lub wynikami niezależnych badań. Raport jest sporządzany przez osoby posiadające wiedzę specjalną i zadaniem raportu jest przedstawienie potencjalnego wpływu na środowisko w sposób uzasadniony merytorycznie m.in. w oparciu o ocenę wagi poszczególnych źródeł oddziaływania oraz skutków w środowisku takiej działalności. Jak wynika z raportu zawarta analiza wpływu na środowisko pozwala ocenić potencjalny wpływ na środowisko planowanej działalności. Kolegium podkreśliło również, że działalność rekreacyjna na terenie Gminy Kościerzyna nie jest jedyną dopuszczoną działalnością przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy ustalone zostały przez organ prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji, sporządzony w kontrolowanej sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko rozbudowywanej kopalni kruszywa naturalnego (w nowych granicach) został uzupełniony (dwoma aneksami), według zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 6 października 2008 r. i wbrew twierdzeniom skargi odpowiada obecnie wymogom określonym w art. 52 ust. 1 p.o.ś. Sąd I instancji podkreślił, że zakres raportu jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko, a więc w szczególności zarzut skargi odnoszący się do braku analizy skumulowanego oddziaływania na środowisko nie jest trafny. W aneksie (pkt 2 str. 4) znajduje się opinia na temat niewystępowania zjawiska skumulowanego oddziaływania, z uwagi na fakt eksploatacji kruszywa sukcesywnie na poszczególnych wyznaczonych polach ("po zakończeniu eksploatacji kruszywa w granicach jednego pola teren poeksploatacyjny zostaje zrekultywowany, a wydobycie kruszywa zaczyna się w granicach kolejnego pola eksploatacyjnego(...)"). W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej oceny raportu pod kątem wymogów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 1–16 p.o.ś. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowy raport szczegółowo charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy, uwzględniające jego specyfikę, bowiem jego zakres powinien być dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli zaś raport, podlegający ocenie organów, nie zawiera nieścisłości lub nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy, a zgłaszane w stosunku do niego zastrzeżenia są nieuzasadnione, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności. Zdaniem Sądu I instancji, niniejszy raport może zatem stanowić podstawę ustaleń faktycznych, jak trafnie oceniły oba organy, będąc jednocześnie zasadniczym i jedynym dowodem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, niezbędnym dla oceny danego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 47 pkt 1 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ przeanalizował oraz ocenił pośredni wpływ badanego przedsięwzięcia na środowisko. Po drugie, art. 52 ust. 1 pkt 6 i pkt 12 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy raport zawiera wszystkie wymagane w tych przepisach elementy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednak w komparycji skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego z powodu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. Natomiast, co wynika z jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne "zwalczanie" ustaleń stanu faktycznego za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w danej sprawie, tylko dokonuje jego kontroli. Stąd, jeżeli w przedmiotowej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła takich zarzutów to w istocie uznaje, że stan faktyczny ustalony przez właściwe organy nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Po drugie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 47 pkt 1 p.o.ś., jak i art. 52 ust. 1 pkt 6 i 12 p.o.ś. w zakresie braku oceny pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko (art. 47 ust. 7) jak i braku ustaleń zawartych w raporcie, a określonych przez ustawodawcę w art. 56 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. co do przewidywanego znacznego oddziaływania na środowisko, a także braku monitoringu w tym zakresie na etapie jego budowy i eksploatacji, strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w tym zakresie żadnego kontrdowodu zawierającego wiedzę specjalistyczną. Należy bowiem podkreślić, że chociaż raport nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w świetle zasady swobodnej oceny dowodów zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., to jednak zastrzeżenia wobec niego dotyczące jego ustaleń, które wymagają wiedzy specjalistycznej powinny być oparte na udokumentowanej np. ekspertyzie podmiotu, który posiada odpowiednią wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie to jednak nie nastąpiło, stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 p.o.ś. jak i art. 52 ust. 1 pkt 6 i 12 p.o.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.), z powodu ich niewłaściwego zastosowania spowodowanego tym, że Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stan faktyczny prawidłowo przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tych przepisach prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.