II SAB/Go 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi I.E. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. reprezentująca I.E. R.E. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego – budynku przy pl. [...], do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podała, iż przedmiotowy budynek od czasu prac budowlanych przeprowadzonych na parterze, a następnie nieprawidłowo przeprowadzonego w 2007 r. remontu budynku, jest w bardzo złym stanie zagrażając życiu i zdrowiu jego mieszkańców. Przytaczając poszczególne etapy postępowania skarżąca zarzuciła organowi nienależyte wykonanie zadań, celowe działanie na szkodę mieszkańców w/w obiektu oraz przewlekłość postępowania, domagając się od sądu zobowiązania organu do zakończenia postępowania administracyjnego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono następujący stan faktyczny w sprawie: Decyzją z [...] lipca 1996 r. Burmistrz zezwolił ZGKiM na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze (po byłym kinie) – pl. [...] (nr 1), na cele mieszkaniowe. Właścicielem lokalu nr 3 była M.B., a właścicielem lokalu nr 2 jest I.E.. Począwszy od 1998 r. M.B. i I.E. zwracały się (najpierw do Burmistrza potem także do organów nadzoru budowlanego) z informacjami o pogorszeniu się stanu budynku i usterkach w ich lokalach zagrażającymi życiu mieszkańców, które ich zdaniem spowodowane zostały w/w remontem. W dniu [...] października 2000 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia kontroli – sprawdzenia zgodności wykonania adaptacji (zmiany sposobu użytkowania) w lokalu nr 1 (byłego kina) z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, którego stronami zostały m.in. I.E. i M.B.. W wyniku tego postępowania i stwierdzonych przez organ istotnych odstępstw od projektu adaptacji PINB decyzją z [...] lutego 2001 r. nałożył na zarządcę budynku obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powiększonej altany wejściowej z zadaszeniem tarasu oraz wykonania w altanie komina c.o., która to decyzja uchylona została decyzją WINB z [...] kwietnia 2001 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania. Po ponownej kontroli decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. PINB nałożył na właścicieli lokalu nr 1 – A. i K.Ł. obowiązek sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej powiększonej altany z kominem i zadaszeniem tarasu oraz orzeczenia technicznego opracowanego przez osobę o odpowiednich uprawnieniach w zakresie czy roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. WINB uchylił w/w decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi I instancji brak ustalenia stanu prawnego lokalu nr 1 oraz daty dokonania samowoli budowlanej. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. PINB nałożył na A. i K.Ł. obowiązek rozebrania części dobudówki przy wejściu do lokalu nr 1 oraz zlikwidowania komina i pieca c.o. oraz doprowadzenie wejścia do budynku do stanu określonego w projekcie załączonym przy pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania z [...] lipca 1996 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. WINB uchylił w/w decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy zarzucił PINB brak wskazania w decyzji jakiejkolwiek przesłanki wywiedzionej z przepisu prawa uzasadniającej nakaz rozbiórki, winien rozważyć czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, a w tym celu winien nakazać inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. W toku w/w podstępowania decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. WINB stwierdził nieważność decyzji Burmistrza z [...] lipca 1996 r. Następnie czynności w przedmiocie w/w sprawy zostały wstrzymane do 2008 r. Na podstawie pisma Gminy z dnia [...] lipca 2008 r. organ ustalił, iż aktualnym właścicielem lokalu na parterze jest Gmina. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na mocy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego PINB nałożył na właściciela – Gminę obowiązek przedstawienia oceny technicznej ustalającej czy samowolnie zrealizowane roboty budowlane polegające na powiększeniu altanki, wykonania w niej wc i kotłowni oraz wykonaniu zadaszenia tarasu są wykonane w sposób prawidłowy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. WINB uchylił w/w postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na błędną podstawę prawną. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. pełnomocnik stron R.E. złożyła do WINB ,,skargę/zażalenie" na przewlekłe działanie PINB. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2009r. WINB uznał zasadność zażalenia stwierdzając opieszałość PINB i zobowiązując organ do niezwłocznego zakończenia postępowania. PINB pismem z [...] lipca 2009 r. zwrócił się do R.E. o wskazanie kto wstąpił w prawa do lokalu nr 2 po zmarłej M.B., jednakże odpowiadając na w/w pismo pełnomocnik nie wskazała ewentualnych następców prawnych zmarłej. Wezwanie zostało przez organ ponowione w dniu [...] listopada 2009 r., jednakże pełnomocnik ponownie nie udzielił organowi odpowiedzi w tym zakresie. Z pisma otrzymanego z Sądu Rejonowego stanowiącego odpowiedź na pismo organu z [...] lipca 2010 r. organ uzyskał informację, iż nie była prowadzona w sądzie sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. Jednocześnie wskazać należy, iż pismem z dnia [...] października 2008 r. PINB wszczął odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez inwestora Gminę robót budowlanych przekraczających zakres dokonanego dnia [...] lutego 2007 r. zgłoszenia remontu budynku przy ul. [...]. (projekt remontu z listopada 2006 r.). Postępowanie wszczęte zostało w zw. z treścią pisma R.E. z dnia [...] czerwca 2008 r. W jego toku organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2010 r. oba postępowania zostały zawieszone przez organ na podstawie art. 97§ 1 pkt 1 kpa z uwagi na śmierć w toku postępowania jednej ze stron – M.B.. Postanowieniami z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy odpowiednio postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i nr [...] o zawieszeniu postępowań administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze, w szczególności co do celowego przedłużania postępowania. Organ wskazał ponadto, iż w związku z powzięciem informacji o śmierci M.B. podejmował próby ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej, jednakże bez powodzenia. Dalej organ podał, iż w jego opinii budynek nadaje się do zamieszkania. PINB podał, iż nie prowadzi postępowania w sprawie niewłaściwego stanu obiektu i nie ma powodu takiego postępowania podejmować, w tym zakresie powołał się na treść opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót remontowych w przedmiotowym budynku z [...] kwietnia 2010 r. (przesłana w załączeniu do odpowiedzi na skargę). Organ wyjaśnił, iż w chwili obecnej prowadzone są dwa postępowania: 1) w sprawie robót zrealizowanych w 1997 r. w warunkach samowoli budowlanej dotyczących powiększenia dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie oraz wykonania w niej pomieszczenia wc i kotłowni z dobudowanym kominem, zadaszeniem tarasu 2) w sprawie wykonania robót przez inwestora – Gminę przekraczających zakres dokonanego zgłoszenia remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a cyt. przepisu, w tym m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postanowieniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), za podstawę rozstrzygnięcia biorąc akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzonej kontroli z zastosowaniem wyżej opisanych reguł Sąd w składzie orzekającym uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dla wyjaśnienia przyczyn, które legły u podstaw powyższego rozstrzygnięcia koniecznym jest omówienie na wstępie istoty zagadnienia bezczynności na gruncie postępowania sądowoadministarcyjnego. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane są stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nazywanej dalej kpa. Przepis art. 12 kpa nakłada na organy obowiązek wnikliwego i szybkiego postępowania, a rozwinięciem w/w zasady są przepisy rozdziału 7 kpa, w którym określone zostały terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 kpa organy zobligowane są do załatwiania indywidualnych spraw bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do § 3 cyt. przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do w/w terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przy czym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, nawet jeżeli przyczyny zwłoki są niezależne od organu. Zatem w sytuacji, gdy organ zobowiązany do załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania administracyjnego ostatecznym rozstrzygnięciem w przepisanym prawem terminie, przy czym zwłoka organu nie znajduje uzasadnienia, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. W takiej sytuacji strona skorzystać może z przewidzianego w treści art. 37 kpa środka w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które rozpoznaje właściwy organ administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Dopiero po wyczerpaniu w/w środka w postaci zażalenia możliwe jest skuteczne złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność określonego organu administracji publicznej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., IV SAB 50/00, LEX nr 53458, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., IV SAB/Wa 23/07, LEX nr 395285). Podkreślić należy, iż skarga na bezczynność ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stanowiąc środek dyscyplinujący organ administracji publicznej. Uznając skargę za zasadną Sąd może na mocy art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności w określonym terminie. Przedmiotem skargi na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca uczyniła bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego – budynku przy pl. [...], do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie administracyjne w w/w zakresie, zainicjowane pismami M.B. i I.E. (właścicieli lokali w przedmiotowym budynku), toczyło się od 2000 r. Wpierw nie miało ono jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu, lecz ostatecznie, w związku z interwencjami stron postępowania, PINB organ nadzoru budowlanego wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne: 1) w sprawie robót zrealizowanych w 1997 r. w warunkach samowoli budowlanej dotyczących powiększenia dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie oraz wykonania w niej pomieszczenia wc i kotłowni z dobudowanym kominem, zadaszeniem tarasu 2) w sprawie wykonania robót przez inwestora – Gminę w 2007 r. przekraczających zakres dokonanego zgłoszenia remontu. W skardze I.E. odniosła się zarówno do zdarzeń wywołanych robotami na parterze budynku w 1997 r. jak i remontem w 2007 r., domagając się doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Strona wnosząc do sądu przedmiotową skargę zachowała wymóg uprzedniego wyczerpania trybu zaskarżenia składając na podstawie art. 37 kpa zażalenie do organu wyższego stopnia tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze powyższe zasadnym było dalsze rozpoznanie skargi. Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi stanowi fakt, iż w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej Sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (a nie w chwili złożenia skargi), a ściślej zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 29/96, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 września 1998 r. sygn. akt IV SAB 37/97, niepubl.). Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego wpływ mogą mieć wydarzenia i czynności podejmowane po złożeniu skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Zauważyć należy, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. może tylko zobowiązać organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd zobligowany był uwzględnić fakt zaistniały po dacie złożenia skargi przez I.E.. Fakt ten dotyczył wydania przez PINB postanowień z [...] sierpnia 2010 r. o zawieszeniu obu prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych oraz fakt, iż postanowienia te zostały utrzymane w mocy postanowieniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., uzyskując tym samym przymiot ostateczności. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegów terminów, a zatem organ od tejże chwili nie pozostaje w bezczynność nawet jeżeli uprzednio można byłoby mu zarzucić taką bezczynność. Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i uwzględnić żądania skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99, Lex 54746). Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, art. 35 Nb 8., wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., SAB/Rz 34/01, niepubl.). Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia (po wyczerpaniu przewidzianego trybu) lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należało, iż zaskarżony organ w chwili orzekania nie pozostawał w stanie bezczynności, co skutkuje oddaleniem skargi na bezczynność. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zawieszenie postępowań administracyjnych w sprawie nastąpiło po złożeniu skargi, gdyż w dacie zamknięcia rozprawy postanowienia o zawieszeniu były ostateczne. W tych okolicznościach sprawy, w związku z zawieszeniem postępowań administracyjnych i wstrzymaniem do czasu podjęcia zawieszonych postępowań biegu terminów w sprawie, brak było podstaw do orzeczenia przez Sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu prawnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy podkreślić, iż przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na bezczynność organu i w granicach tego postępowania sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności zawieszenia postępowań administracyjnych, gdyż to może być tylko przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania wywołanego ewentualną skargą na rozstrzygnięcie organ odwoławczego w sprawie zawieszenia postępowania. Dodać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ewentualne oddalenie skargi nie pozbawia strony skarżącej ponownego złożenia skargi w sytuacji pozostawania organu w bezczynności po podjęciu zawieszonego postępowania lub w sytuacji nie rozpoznania wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie treści art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.