IV SA/Gl 813/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u L. A. choroby zawodowej - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem - wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż wyżej wymieniony był zatrudniony w "A" (w okresie od [...] do [...] roku), w przedsiębiorstwie "B" w Z. (w latach od [...] do [...]) a następnie, to jest od [...]r. do dnia dzisiejszego prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "C" w Z.. W wyniku pomiarów przeprowadzonych w należącym do niego zakładzie stolarskim ustalono, że praca na stanowisku stolarza związana była z ekspozycją na hałas o natężeniu 85 dB (pomiar z 2000 roku) oraz 84,5 dB (pomiar z roku 2003). Pomiary dla samego skarżącego, będącego pracodawcą nie były przy tym nigdy wcześniej dokonywane i dlatego przeprowadzono je w toku postępowania ustalając, iż natężenie hałasu, na który był narażony wynosiło 86 dB oraz uwzględniając ośmiogodzinny dzień pracy. Pomimo to organ sanitarny podniósł, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślił bowiem, że dwie orzekające w sprawie specjalistyczne jednostki medyczne, to jest Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u L. A. choroby narządu słuchu o charakterze zawodowym. W treści drugiego z wymienionych orzeczeń podano zaś, powołując się na przeprowadzoną szeroką diagnostykę audiologiczną obejmującą audiometrię tonalną i impedancyjną oraz próby lokalizacyjne, że u strony występuje niedosłuch mieszany ucha prawego oraz niedosłuch odbiorczy ucha lewego o przeważającej komponencie ślimakowej. Podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wynosi 59 dB dla ucha prawego i 40 dB dla ucha lewego, z kolei wykonana trzykrotnie audiometria tonalna wykazała ubytki słuchu typu mieszanego w uchu prawym, z zachowaną rezerwą ślimakową do 40 dB oraz ubytki słuchu typu odbiorczego (szczególnie w zakresie wysokich częstotliwości) przy rezerwie ślimakowej wynoszącej 15 dB w uchu lewym, co wyklucza obecność komponenty przewodzeniowej. W ocenie jednostki orzeczniczej drugiego szczebla, stan narządu słuchu badanego nie spełnia kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych wymienionych w wykazie chorób zawodowych. W ich świetle, stwierdzenie choroby zawodowej jest bowiem możliwe jedynie w przypadku ustalenia, że obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu ma charakter ślimakowy lub czuciowo-nerwowy. Tymczasem u L. A. w uchu prawym zdiagnozowano niedosłuch mieszany, (przewodzeniowo-odbiorczy), nietypowy dla skutków działania hałasu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Równocześnie niedosłuch stwierdzony u wyżej wymienionego w uchu lewym nie przekracza minimalnego kryterium podwyższenia progu słuchu ustalone w przywołanym rozporządzeniu na poziomie 45 dB dla ucha lepiej słyszącego. W odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. L. A. oświadczył, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji podnosząc, iż jest ono krzywdzące. Podkreślił bowiem, że przepracował w narażeniu na hałas o znacznym natężeniu [...] lat, z czego przez pierwsze [...] lat nie osłaniał uszu odpowiednimi ochraniaczami, które były wówczas niedostępne. W tym miejscu odwołujący się zaakcentował, że na ucho lewe praktycznie nie słyszy, a choroba narządu słuchu powoduje u niego dodatkowo zawroty głowy, które uniemożliwiają mu nie tylko pracę, lecz także codzienne funkcjonowanie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w utrzymał w mocy decyzję zapadłą w pierwszej instancji. Na wstępie organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z dniem [...]. weszło bowiem w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Zgodnie zaś z brzmieniem jego §11 ust. 1, do postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym miejscu zwrócił uwagę, że do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest orzeczenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, a nadto wykazanie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy i rozpoznaną chorobą, a mianowicie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał to schorzenie istniało w czasie i miejscu pracy, w związku z wykonywanym zawodem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przyznał, że - jak wynika z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego – L. A., w latach [...]-[...] (pracując w "A" na stanowisku stolarza) oraz od [...]. do chwili obecnej (wykonując pracę stolarza we własnym zakładzie stolarskim) był eksponowany na hałas stwarzający ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Podkreślił jednak, że lekarze specjaliści właściwych placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego szczebla, po przeprowadzeniu stosownych badań wydali orzeczenia, w których nie rozpoznali objawów niedosłuchu o charakterze zawodowym. Uznali bowiem, że stwierdzony u strony niedosłuch mieszany w uchu prawym i wielkość ubytku słuchu w uchu lewym nieprzekraczająca 45 dB, w świetle obowiązujących kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych nie upoważnia do rozpoznania schorzenia wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podniósł, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia choroby zawodowej. Wywiódł bowiem, iż wspomniane wyżej orzeczenia zachowują ważność pod rządami nowych przepisów, gdyż zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie. Równocześnie wskazał, że orzeczenia te zostały oparte na specjalistycznych badaniach lekarskich, wydano je zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostycznymi, a strona nie przedstawiła dowodów mogących pozwolić na ich zakwestionowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. A. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie normy prawa materialnego zawartej w §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez osobę nie będącą organem pierwszej instancji ani nie posiadającą stosownego upoważnienia, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 2 i 7 tego Kodeksu. Wywiódł bowiem, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podpisała osoba pełniąca obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., a w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że powierzono jej skuteczne prowadzenie postępowania i wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie chorób zawodowych. Skarżący dodał, że postępowanie koliduje także z art. 77 §1 i §2 w związku z art. 10 K.p.a., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie i oparły rozstrzygnięcia na dowodach z akt, których nie udostępniono stronie. Równocześnie L. A. podkreślił, że lekarze orzekających w sprawie placówek medycznych oceniając charakter występującego u niego niedosłuchu oparli się na kryteriach diagnostyczno-orzeczniczych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które obowiązywało wprawdzie w dacie wydania obydwu orzeczeń lekarskich, jednak już dzień po wydaniu drugiego z nich utraciło moc. Zdaniem skarżącego, działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawnego sformułowaną w art. 6 K.p.a. Nie sposób bowiem uznać, aby w przedstawionej wyżej sytuacji wszelkie czynności dokonywane na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawały w mocy, zwłaszcza, że już po wydaniu wspomnianych orzeczeń zgłaszał nową okoliczność w postaci pojawienia się szumów usznych, do której w ogóle się nie ustosunkowano. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swej decyzji raz jeszcze podkreślając, że specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone przez kompetentne placówki orzecznicze jednoznacznie wykluczyły zawodowe pochodzenie istniejącego u strony uszkodzenia słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. L. A. oparł swoją skargę między innymi na zarzucie, iż decyzję pierwszoinstancyjną wydano z rażącym naruszeniem prawa i obarczona jest ona wadą powodującą jej nieważność (art. 156 §1 pkt 2 i 7 K.p.a.), jako że została podpisana przez osobę pełniącą obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. – M. B.. Odnosząc się do powyższego trzeba zwrócić uwagę, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby osoba ta wywodziła swe umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia udzielonego jej przez organ w trybie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. W treści wspomnianej decyzji z dnia [...] nie powołano się bowiem na takie upoważnienie ani nie określono, że została ona wydana "z upoważnienia" organu pierwszej instancji. Użyte na pieczęci osoby podpisującej to rozstrzygnięcie określenie "p.o." wskazywać może natomiast, że jest ona osobą, której powierzono obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż.. W tym miejscu trzeba odnotować, że, że przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), która reguluje w sposób wyczerpujący ustrój i zasady funkcjonowania organów tej Inspekcji, nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, co prowadzi do konkluzji, że powierzenie takie nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Trzeba jednak mieć w polu widzenia, że ustalenie konsekwencji umocowania do działania w charakterze organu dla decyzji podjętych przez osobę w ten sposób umocowaną wymaga uwzględnienia zarówno treści, jak i charakteru aktu stanowiącego źródło tego umocowania. Pełnienie obowiązków jest formułą rozumianą w prawie pracy jako iunctim obowiązków i uprawnień. Jest więc zasadą, że osoba pełniąca obowiązki danego organu administracji publicznej posiada takie same prawa i obowiązki jak osoba powołana na to stanowisko. Określenie "powierzenie obowiązków" (organu lub na stanowisku) niewątpliwie oznacza więc powierzenie wszystkich funkcji organu (wszystkich kompetencji, uprawnień i obowiązków przynależnych temu organowi), w tym również kompetencji władczych obejmujących wydawanie decyzji administracyjnych. Tym więc tylko różni się w praktyce od powołania na stanowisko, że jest powołaniem czasowym, "prowizorycznym". W konsekwencji, akt powierzenia obowiązków danego organu, o ile zostaje podjęty przez organ administracji publicznej ustawowo uprawniony do powołania tego organu, należy uznać za akt administracyjny, który zgodnie ze stanowiskiem doktryny - przez wzgląd na potrzebę zapewnienia porządku prawnego w dziedzinie administrowania - korzysta z domniemania ważności. Oznacza to, że akt taki należy uznać za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie on usunięty z porządku prawnego. Nawet więc, jeżeli jest dotknięty poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powołać się na jego nieważność, zanim nie zostanie ona formalnie stwierdzona. Zaprezentowane wyżej stanowisko jest zbieżne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07) jak również w literaturze przedmiotu (patrz: glosa do tego wyroku autorstwa Tadeusza Kuczyńskiego, publ.: Orzecznictwo Sądów Polskich 2008/10/106), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Reasumując, decyzję administracyjną wydaną przez osobę pełniącą obowiązki organu administracji publicznej należy uznać za prawidłową, jeżeli tylko osoba ta została powołana przez podmiot uprawniony do powołania samego organu, akt tego powołania nie został skutecznie unieważniony, a równocześnie w omawianym akcie nie ograniczono zakresu powierzonych jej obowiązków wyłączając z nich podejmowanie władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Dopiero niezachowanie którejkolwiek z trzech wskazanych wyżej przesłanek powoduje, że decyzja administracyjna dotknięta jest wadą nieważności. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie zbadał z urzędu, czy decyzję pierwszoinstancyjną wydano z zachowaniem rzeczonych wymogów. Także w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do podnoszonego w tym zakresie przez L. A. zarzutu. Nie wskazał bowiem aktu, mocą którego M. B. powołano na osobę pełniącą obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., nie sprecyzował wyznaczonego w tym akcie zakresu obowiązków ani nie dołączył jego egzemplarza do akt sprawy. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie omawianego aktu wraz ze wskazaniem podstawy prawnej powierzenia obowiązków, określenie jego zakresu oraz podanie okoliczności, w jakich do tego powierzenia doszło (pismo z dnia [...] stanowiące kartę nr [...] akt sprawy), wywiódł tylko tyle, iż w związku z wejściem w życie art. 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) oraz art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z dniem 1 stycznia 2010 r. akta osobowe państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych (w tym M. B.) zostały przekazane organowi właściwemu do ich powołania, czyli staroście powiatowemu (odpowiedź ta zawarta została w piśmie procesowym z dnia [...] - karta nr [...] akt sprawy). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymując w mocy decyzję, co do której istnieją poważne wątpliwości, czy została podpisana przez uprawnioną osobę i w ogóle nie badając omawianego zagadnienia, uchybił nie tylko art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., lecz również art. 7 tego Kodeksu obligującemu organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniwszy wskazania zawarte w niniejszym wyroku, dokona niezbędnych ustaleń co do umocowania podpisanej pod decyzją pierwszoinstancyjną M. B. do wydawania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jako Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż.. Równocześnie Sąd odstąpił od oceny zarzutów obejmujących ustalenia organów sanitarnych dotyczące braku spełnienia przez skarżącego przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej. W sytuacji bowiem, gdy nie zostało wyjaśnione, czy pełniąca obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. wydając decyzję działała na podstawie stosownego aktu powołania i zgodnie z jego zakresem, analiza merytorycznych zagadnień związanych z prawidłowością rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest bezprzedmiotowa. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy rozstrzygnięcie nie stwierdzające u skarżącego choroby zawodowej, a tym samym nie podlega ona wykonaniu