II SA/Wa 597/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Stanisław Marek Pietras Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego P. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 i art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.), § 2 ust. 1 oraz 3-6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 137, poz. 973), w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości premii P. R. na okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie § 2 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach w zw. z art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustalił P. R., funkcjonariuszowi pozostającemu w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. premię w wysokości 1% uposażenia zasadniczego, tj. w kwocie 86,40 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w swojej decyzji uwzględnił wszystkie kryteria mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowym. Od powyższej decyzji pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. P. R. wniósł do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jej uchylenia. We wniosku tym wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa, tj.: art. 58 i art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz przepisy aktów wykonawczych - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2006 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach, a przez to narusza także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do wydawania decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że ustalona decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2009 r. premia w wysokości 1 % uposażenia zasadniczego jest radykalnie niższa w porównaniu z premią ustaloną poprzednio o 29 %, tj. o kwotę 2505,60 zł. Podkreślił swoje dotychczasowe osiągnięcia w służbie, potwierdzone przyznaniem mu decyzją Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2009 r. premii w wysokości 30 % oraz dotychczasowymi opiniami służbowymi. Wskazał, iż obniżenie premii nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy i nie wynika z nowej opinii służbowej, w której bezpośredni przełożony wyraziłby swoje uwagi i niezadowolenie z powodu obniżenia efektywności jego pracy, nastawienia na jej rezultat, zaangażowania, pracy w zespole, czy też umiejętności podejmowania decyzji. Tak więc wobec braku jakichkolwiek przesłanek mogących skutkować obniżeniem premii jej dotychczasowa wysokość powinna być zachowana na kolejny okres. Podniósł ponadto, że ustawodawca w art. 102 oraz art. 58 ustawy o CBA zawarł normę, która stabilizuje sytuację finansową funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do czasu przeniesienia na określone stanowisko służbowe. Oznacza to, że składniki uposażenia funkcjonariusza nie powinny ulegać zmianie w tym okresie. Zgodnie z art. 89 ust. 2 i 3 ww. ustawy uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz premii. Z powyższego wynika, że funkcjonariuszowi pozostającemu w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie można zmieniać uposażenia, a więc także wysokości posiadanej premii. Podkreślił też, że zgodnie z § 2-4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r., Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę. W ocenie skarżącego, organ nie miał możliwości oceny jego kompetencji i służby, skoro pozbawiono go możliwości jej świadczenia. Zarzucił też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych informacji dotyczących złożenia wniosku o przyznanie premii w określonej wysokości przez właściwego kierownika jednostki organizacyjnej w ramach przyznanego limitu środków finansowych oraz wypełniania przez funkcjonariusza przesłanek z § 2 ust. 6 wskazanego rozporządzenia. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, iż zgodnie z art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusz otrzymuje uposażenie przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku z uwzględnieniem zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub na jego wysokość, a zatem wysokość uposażenia otrzymywanego w okresie pozostawania w dyspozycji może ulec zmianie z chwilą zaistnienia zdarzeń mających wpływ na wysokość uposażenia. Skoro zatem premia przyznawana jest na każde półrocze roku kalendarzowego, to w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do przyjęcia, że uposażenie funkcjonariusza CBA w okresie pozostawania w dyspozycji nie może zostać zmienione, a zatem zmiana wysokości uposażenia może następować wraz ze zmianą wysokości premii w każdym sześciomiesięcznym okresie premiowym. Powołany przez skarżącego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach nie ma natomiast zastosowania przy ustalaniu wysokości premii na nowy okres premiowy, a określa jedynie stany faktyczne uzasadniające obniżenie premii przed upływem okresu premiowego. Za całkowicie nieuzasadniony organ uznał też argument skarżącego, iż warunkiem koniecznym do ustalenia premii w nowej wysokości jest uprzednie przeprowadzenie procesu opiniodawczego. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie przyczyną ustalenia nowej wysokości premii było zwrócenie się przez P. R. do ówczesnego Szefa CBA o odwołanie go z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji w momencie, w którym zmiana kierownictwa służby była już przesądzona, a takie zachowanie obrazuje całkowicie niewłaściwe, niezgodne z etosem służby podejście do wykonywanych obowiązków służbowych i przekreśla dotychczasowe osiągnięcia w służbie, a także miało demobilizujący wpływ na dotychczasowych podwładnych strony oraz innych funkcjonariuszy CBA. W ocenie organu głównymi motywami, którymi kierowała się strona zabiegając o przeniesienie do dyspozycji, było zagwarantowanie sobie wysokiej podstawy emerytalnej oraz innych świadczeń pieniężnych związanych z odejściem ze służby. Strona, inicjując proces własnego przeniesienia do dyspozycji Szefa CBA, działała zatem tylko i wyłącznie we własnym interesie, przedkładając go nad interes służby. Ponadto sama de facto pozbawiła się możliwości wykonywania czynności służbowych przez okres 4 miesięcy. Zatem późniejsze deklaracje o gotowości do dalszej służby w CBA należy traktować w ocenie organu jako wybiegi, mające służyć przedstawieniu strony wyłącznie w dobrym świetle. Wobec powyższego całkowicie nieuzasadniona, a wręcz niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której strona miałaby otrzymywać w nowym okresie premiowym premię będącą wyrazem swoistej gratyfikacji za osiągniecia i postawę w służbie, w wysokości 30% uposażenia zasadniczego. Byłoby to również niesprawiedliwe względem funkcjonariuszy CBA, którzy nieprzerwanie pełnią służbę dla dobra Ojczyzny pomimo zmiany kierownictwa formacji. Zatem, uwzględniając kryteria wartościujące przebieg służby oraz ograniczenia wynikające z posiadanych środków finansowych przeznaczonych w 2010 r. na premie dla funkcjonariuszy CBA, ustalenie nowej wysokości premii nastąpiło zgodnie z § 2 ust. 3 w zw. z ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R. wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzucił naruszenie § 2 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach w zw. z art. 89 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, a także art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. , poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż redakcja przepisu § 2 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów wskazuje, że przy ustalaniu wysokości premii należy brać pod uwagę jedynie przesłanki w nim określone. Pozostawanie w dyspozycji Szefa CBA nie stanowi natomiast podstawy materialno-prawnej do obniżenia wysokości premii. Decyzja o obniżeniu wysokości premii powinna zostać zatem podjęta w oparciu o ocenę stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, kwalifikacji zawodowych i efektów jego pracy wyrażoną w formie opinii służbowej. Podniósł też, iż przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2006 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie przewidują przeniesienia do dyspozycji na wniosek funkcjonariusza, lecz jedynie z urzędu lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę. Skarżący podkreślił, że w okresie służby w CBA jego praca i osiągnięcia w służbie cieszyły się uznaniem przełożonych, za co był wielokrotnie nagradzany. Na potwierdzenie powyższych okoliczności załączył do skargi kopie opinii służbowych oraz decyzji w sprawie przyznania mu nagród pieniężnych. Podkreślił też, że organ ustalając wysokość premii był związany regułami procedury administracyjnej, które w jego ocenie naruszył w tym postępowaniu. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest bowiem jasne dlaczego organ uznał, iż rzekomo inicjując proces własnego przeniesienia do dyspozycji skarżący działał tylko i wyłącznie we własnym interesie, przedkładając go nad interes służby. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104 poz. 708 ze zm.), z którego treści wynika, że funkcjonariusz CBA oprócz wynagrodzenia zasadniczego otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30 % uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1 %. Szczegółowe warunki przyznania premii dla funkcjonariuszy CBA określa § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 137 poz. 973). W ustępie 6 tego paragrafu wymienione zostały cztery przesłanki, które warunkują wysokość przyznanej funkcjonariuszowi premii. Są to: • stopień trudności, złożoności i sposób realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; • kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza; • efekty pracy funkcjonariusza; • poprzedzająca wyznaczenie wysokości premii opinia służbowa. Premię, zgodnie z § 2 ust. 3 i ust. 4 ww. rozporządzenia przyznaje Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego na wniosek kierowników jednostek organizacyjnych na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku i od 1 dnia lipca do dnia 31 grudnia danego roku. W świetle wskazanych wyżej przepisów, premia przyznawana funkcjonariuszowi CBA ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, którego wysokość jest uzależniona od przesłanek wymienionych w § 2 ust. 6 rozporządzenia. Nie ma więc ona charakteru premii znanej przepisom prawa pracy, wedle których premia jest swego rodzaju dodatkiem do wynagrodzenia przyznawanym za wykonaną pracę i efekty jakie ona przyniosła dla pracodawcy. Konstrukcja premii z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA wskazuje, iż ustawodawca pozostawił Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne, ale prawo do niej jest ograniczone. Szef CBA ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza ma bowiem obowiązek kierować się przesłankami określonymi w § 2 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość premii powinna zatem odnosić się do tych przesłanek, z podaniem, jakie elementy organ wziął pod uwagę przyznając funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Inaczej mówiąc, decyzja ta powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie obie decyzje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie zawierają odniesienia do przesłanek warunkujących wysokość premii określonych w § 2 ust. 6 rozporządzenia. Pierwsza decyzja wydana w sprawie w dniu 15 grudnia 2009 r,. odwołując się wprawdzie w uzasadnieniu do art. 89 ust. 4 ustawy oraz § 2 ust. 4-6 rozporządzenia nie wyjaśnia jednak, czym kierował się Szef CBA określając skarżącemu premię w wysokości 1% uposażenia. Natomiast w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazuje na to, iż podstawową przesłanką, jaką kierował się określając skarżącemu premię w najniższej możliwej wysokości, był fakt zwrócenia się przez niego do ówczesnego Szefa CBA o odwołanie go z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji w momencie, w którym zmiana kierownictwa służby była już przesądzona w celu, jak określił organ, zagwarantowania sobie wysokiej podstawy emerytalnej oraz innych świadczeń pieniężnych związanych z odejściem ze służby. Organ odwołał się więc w powyższej decyzji do przesłanek, które nie zostały wymienione w § 2 ust. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a zatem nie mogły być one podstawą do określenia P. R. wysokości premii. Organ określając wysokość premii winien bowiem ściśle odwoływać się do przesłanek, od których uzależniona jest jej wysokość, określonych w przepisie. Jeżeli tego nie czyni, to taka decyzja ma cechy arbitralności i nie może ostać się w porządku prawnym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.