II SA/Lu 416/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzje, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza na rzecz Gminy od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ...Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Gminy G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia ... 2010r., nakazującą rozbiórkę drogi wykonanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ... w miejscowości M. gm. G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są wykonane przez Gminę G. na działce nr ... położonej w M., stanowiącej gruntowy dojazd do pól sprzętem rolniczym – roboty, polegające na przemieszczeniu ziemi (fragmentami obniżenie, a fragmentami podwyższenie terenu), dowiezieniu ziemi oraz fragmentami utwardzeniu terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią. Stwierdzone roboty wykonywane były przy użyciu koparko - spycharki i samochodu samowyładowczego w miesiącu październiku 2008r. Powyższy stan faktyczny organ I instancji ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2008r. Według oświadczenia biorących udział w oględzinach przedstawicieli Gminy G., przeprowadzone roboty miały na celu wyrównanie drogi dojazdowej przez uzupełnienie kolein ziemią, gruzem betonowym i wyrównanie. Gmina na wykonywanie robót nie uzyskała wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, natomiast w dniu 6 listopada 2008r. dokonała zgłoszenia zamiaru przebudowy przedmiotowej drogi dojazdowej, podając jako termin rozpoczęcia robót grudzień 2008r. Zdaniem organu stwierdzony podczas oględzin zakres wykonanych robót odbiega od opisanych w zgłoszeniu, a ponadto nie potwierdzono, aby na działce znajdowała się, zaznaczona w zgłoszeniu, podbudowa żużlowo-tłuczniowa. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wstrzymał prowadzone przez Gminę G. roboty budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy, postanowieniem z dnia ... 2009r powyższe postanowienie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie organu odwoławczego z dnia ..2009r. zostało zaskarżone przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/Lu 151/09 ) oddalił skargę. W związku z powyższym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia ...2009r., wydanym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na Gminę G. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2010r. wymienionych w nim dokumentów. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją dnia ... 2010r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 nakazał rozbiórkę drogi. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina G. a Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Lublinie decyzją z dnia ... 2010r. (zaskarżoną niniejszą skargą), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdził, że decyzja organu I instancji jest oparta na prawidłowej podstawie materialnoprawnej – tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powołany przepis (art. 48 ust. 1) stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem ( art. 48 ust. 2). W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 3) jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Gmina G. nie spełniła w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia ...2009r., wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę drogi. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina G., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj.: - art. 3 ust 1 pkt 3 - poprzez przyjęcie, że wykonywane przez gminę prace w postaci nawiezienia na istniejącą drogę dojazdową ziemi i jej wyrównanie, doprowadziły do powstania budowli; - art. 29 - poprzez przyjęcie, że na wyrównanie nawierzchni gruntowej drogi dojazdowej i nawiezienie tzw. tłucznia mineralnego na istniejącą drogę dojazdową wymagane jest pozwolenie na budowę; - art. 30 ust. 6 - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy gmina dokonała skutecznego (nie zaskarżonego przez organ właściwy) zgłoszenia przebudowy drogi poprzez wzmocnienie istniejącej nawierzchni kruszywem mineralnym; - art. 51 - poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy na przeprowadzone przez gminę prace nie było wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 80 k.p.a poprzez sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym przez przyjęcie, że wykonywane przez gminę roboty budowlane spowodowały powstanie budowli, gdy w rzeczywistości wyrównanie drogi spowodowało jedynie jej lepszą przejezdność w trudniejszych warunkach; - art. 8 k.p.a w zw. z art. 78 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosku gminy o ponowne przeprowadzenie oględzin w sytuacji, gdy oględziny te miałyby istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, w celu potwierdzenia czy roboty spowodowały utwardzenie terenu skutkujące powstaniem budowli, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie nakazująca rozbiórkę drogi dojazdowej do pól w miejscowości M. wykonanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ wydał nakaz rozbiórki, ponieważ strona w nie spełniła w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia ... 2009r., wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę drogi. W ocenie Sądu decyzja ta jest błędna. Nie można było bowiem nakazać rozbiórki, a wcześniej nałożyć na Gminę wykonanie określonych obowiązków w ramach procesu legalizacyjnego, ponieważ nie ustalono rzetelnie stanu faktycznego. Innymi słowy, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy do wykonania przedmiotowych prac na działce wymagane było pozwolenie na budowę. Z treści z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), wynika wprost, że nakaz rozbiórki właściwy organ wydaje, przy zaistnieniu określonych w przepisie przesłanek – w stosunku do obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest natomiast, zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego: - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, - budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, - obiekt małej architektury. W niniejszej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, o jaki obiekt budowlany chodzi, a tym bardziej więc, czy do jego wykonania wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nakazał "rozbiórkę drogi", jednak z jego ustaleń nie wynika wcale, czy rzeczywiście przedmiotowy "szlak komunikacyjny" jest drogą. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r., ( OSK 1400/04, LEX nr 169364) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie, czy oprócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009r., II OSK 249/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie zaś nie zostało wyjaśnione, czy przez wykonanie robót polegających na przemieszczeniu ziemi (fragmentami obniżenie a fragmentami podwyższenie terenu), dowiezieniu ziemi oraz fragmentami utwardzeniu terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią doszło do wybudowania drogi odpowiadającej technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430). Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie budowlane, wymagane jest natomiast zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na tle tego przepisu sądzić natomiast należy, że pozwolenia na budowę wymaga utwardzenie terenu innego niż działki budowlane, co też organ powinien ustalić. W zebranym materiale nie zostało wyjaśnione, czy "utwardzenie terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią" spowodowało połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Mając na uwadze powyższe, organ ponownie rozpoznając sprawę ustali, czy przedmiotowy "szlak komunikacyjny" jest drogą, i czy wymaga pozwolenia na budowę także w sytuacji, gdyby nie mieścił się w definicji "drogi" w rozumieniu Prawa budowlanego. W sytuacji występującej w sprawie, w świetle zarzutów skargi nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, co powoduje niemożność prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia .. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia .... O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.