II OSK 512/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 241/10 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 września 2010 r., w sprawie III SA/Gd 241/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargęM. G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] marca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne sprawy. Skarżąca 30 grudnia 2009 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sopocie z [...] września 2006 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2010 r. w sprawie o sygnaturze P 23/07, który wszedł w życie w dniu 3 lipca 2009 r., i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sopocie decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił wznowienia postępowania, przyjmując, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po terminie. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku, rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z [...] marca 2010 r., podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. W skardze skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przedstawiła warunki, w jakich pracowała argumentując, że choroba, na którą cierpi, jest spowodowana warunkami pracy. Podniosła też, że od 19 czerwca 2008 r. do 11 sierpnia 2008 r. przebywała w Centrum [...] w M. oraz że o możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy dowiedziała się w Sądzie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r., którą to wiadomość potwierdzili pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sopocie jesienią 2009 r. W skardze kasacyjnej, opartej na art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że nie wzięto pod uwagę całego materiału zgromadzonego w sprawie oraz na tym, że nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia czy naruszono przepisy postępowania i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela i w konsekwencji oddaleniu skargi, - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu art. 58 § 1 k.p.a. przez organ administracji drugiej instancji i nierozpoznaniu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji oddaleniu skargi. Uzasadniając skargę kasacyjną, nie kwestionując, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone, jak napisano, pod koniec grudnia 2009 r., skarżąca twierdziła, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała przyczyny wniesienia podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu i w związku z tym odwołanie to winno być potraktowane przez organ administracji drugiej instancji jako wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności albo też, gdyby organ miał co do tego wątpliwości, to winien był wezwać skarżącą do wskazania co było jej intencją. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na wypływające z art. 7 i art. 8 k.p.a. obowiązki organu administracji podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej. Wywiedziono, że z tych przepisów wynika także obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia treści żądania. W związku z tym stwierdzono, że Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku, nie przyjmując, że odwołanie skarżącej stanowi zarówno odwołanie, jak i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania naruszył wskazane przepisy. Zaznaczono przy tym, że treść odwołania skarżącej nie była jednoznaczna, gdyż wskazano w nim przyczyny, dla których nie złożyła ona podania o wznowienie postępowania w terminie. Przyczynami tymi były, jak wskazano, okoliczności, w jakich skarżąca dowiedziała się o zmianie przepisów, instrukcje pracowników organu pierwszej instancji oraz jej pobyt w szpitalu. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zachodziły wątpliwości czy pismo skarżącej mimo tytułu "odwołanie", nie stanowiło w istocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Stwierdzono też, że organ administracji pozbawił skarżącą możliwości wykazania przyczyn uchybienia terminu. W związku z tym podano, że od 3 lipca 2009 r. do 30 grudnia 2009 r. skarżąca przebywała na leczeniu szpitalnym oraz pozostawała pod wpływem silnych leków przepisanych jej przez lekarza psychiatrę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przedstawiono też argumentację mającą dowieść, że w razie niejasności pisma wniesionego przez stronę postępowania organ administracji winien się zwrócić do tej strony o wyjaśnienie jakie są jej rzeczywiste intencje. Odnosząc to do okoliczności sprawy stwierdzono, że skoro skarżąca nie kwestionowała, iż podanie o wznowienie postępowania złożyła po terminie i podnosiła argumenty mające uprawdopodobnić brak jej winy w uchybieniu terminu, to obowiązkiem organu drugiej instancji było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy zamiarem skarżącej jest złożenie odwołania, czy też wniosku o przywrócenie terminu. W zaniechaniu przeprowadzenia tego postępowania dopatrzono się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd pierwszej instancji uznano za naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto uznano, że Sąd ten nie dostrzegł, iż organ drugiej instancji naruszył art. 58 k.p.a., gdyż go nie zastosował. To wszystko spowodowało też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na wytknięciu uchybienia przepisom postępowania, przede wszystkim art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na tym, że mimo iż odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zawierało stwierdzenia świadczące o tym, iż poza odwołaniem wnosi ona o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, organy administracji nie podjęły żadnych starań, aby wyjaśnić czego w istocie skarżąca się domaga, poprzestając na rozpoznaniu odwołania. Zarzut ten trafnie ujęto w ramach podstawy skargi kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów postępowania. W związku z taką podstawą skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest ona zasadna wówczas, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zgadzając się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji pominęły kwestię wyjaśnienia czy skarżąca wnosząc odwołanie nie wniosła także o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, zauważyć należy, że zauważone zaniechanie nie wpłynęło na wynik sprawy. Wyjaśniając to należy przedstawić zasady postępowania związane z orzeczeniem stwierdzającym uchybienie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym, z zaskarżeniem takiego orzeczenia oraz wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. Wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym może być złożony przed wydaniem orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu albo po wydaniu takiego orzeczenia. Pierwsza sytuacja ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania sama zorientuje się, że uchybiła terminowi, druga, gdy dowie się o tym na skutek orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu. Jeżeli wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym zostanie złożony po wydaniu orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu, ewentualne przywrócenie terminu nie odnosi się do tego orzeczenia w tym znaczeniu, że uchyla je; przywrócenie terminu powoduje, że strona uzyskuje uprawnienie do dokonania czynności w postępowaniu, mimo że wcześniej stwierdzono, iż uchybiła terminowi. Gdy od orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu służy środek zaskarżenia nielogiczne jest łączenie go z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nie jest bowiem konsekwentne zaskarżanie orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu i wnoszenie o przywrócenie terminu, gdyż zaskarżenie takiego orzeczenia opiera się na twierdzeniu, że terminu nie uchybiono, zaś wniosek o jego przywrócenie, że uchybiono, lecz nie z własnej winy. Nie jest jednakże dopuszczalne "wymuszanie" na stronie postępowania zdecydowanie się na jeden z tych środków prawnych. Strona postępowania ma bowiem prawo do skorzystania z obu tych środków oraz przede wszystkim ma prawo do składnia obiektywnie ujmując niezasadnych środków prawnych. Do niej bowiem należy ostateczna subiektywna ocena co najlepiej służy ochronie jej interesów. Dlatego, gdy mimo tego zostanie złożony wniosek o przywrócenie terminu oraz środek zaskarżenia orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu organ administracji musi dokonać wyboru, który środek prawny rozpoznać w pierwszej kolejności. Nie może rozpoznać obu równocześnie, gdyż, jak już zauważono, z uwagi na przeciwstawne przesłanki dopuszczające, są one konkurencyjne. Z uwagi na te przeciwstawne przesłanki dopuszczające w pierwszej kolejności rozpoznać należy środek zaskarżenia. Rozpoznanie środka zaskarżenia doprowadzi bowiem do przesądzenia istnienia istotnej z punktu widzenia możliwości rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przesłanki, mianowicie tego czy terminowi uchybiono. Jeżeli okazałoby się, że terminowi nie uchybiono, to w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia od orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu orzeczenie to zostanie wyeliminowane z obrotu, co doprowadzi do tego, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu będzie zbędne. W przeciwnym razie natomiast, potwierdzenie w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu otwiera możliwość (i potrzebę także) rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Stosując te uwagi do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że orzeczeniem stwierdzającym uchybienie terminu jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania, zaś środkiem zaskarżenia odwołanie od niej (w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. jest to odpowiednio postanowienie o odmowie wznowienia postanowienia oraz zażalenie). Dalej stwierdzić należy, że jeżeli odwołanie wniesione przez skarżącą zawierało także wniosek o przywrócenie terminu, to zgodne z prawem było w pierwszej kolejności rozpoznanie tego odwołania, co otworzyło możliwość rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. Istotne dla oceny zgodności z prawem postępowania w rozpoznawanej sprawie organu odwoławczego jest jeszcze ta okoliczność, że organ ten był właściwy do rozpoznania odwołania, ale nie był właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 59 § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania tego wniosku o przywrócenie terminu był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sopocie. W związku z tym zauważyć należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sposób rozwiązywania sytuacji, polegającej na tym, że podanie dotyczy kilku spraw, do rozpoznania, których właściwe są różne organy (w rozpoznawanej sprawie odwołania i wniosku o przywrócenie terminu). Sytuacji takiej dotyczy art. 66 § 1 k.p.a. Sposób postępowania w nim opisany jest wciąż możliwy do zastosowania. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznając ten wniosek właściwy organ administracji oceni przede wszystkim czy został on złożony w terminie określonym w art. 58 § 3 k.p.a., przyjmując, zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a., że został on złożony wtedy, gdy złożono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz, w razie pozytywnej oceny tej kwestii, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.