II GSK 93/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 301/10 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 22 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 301/10 oddalił skargę S. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w dniu 13 czerwca 2009 r. wpłynął wniosek S. S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na piąty rok realizacji programu. Skarżący zadeklarował realizacje następujących pakietów i wariantów: S02 - realizację pakietu rolnictwo ekologiczne na łącznej powierzchni 10,09 ha w następujących wariantach: S02a01 - uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności na powierzchni 3,41 ha, S02b01 - trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 5,71 ha, S02d01 - uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na powierzchni 0,97 ha, P01 - realizacje pakietu otrzymanie łąk ekstensywnych na łącznej powierzchni 5,71 ha w następującym wariancie: P01b - półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 5,71 ha. Zawnioskował również o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarze Natura 2000. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: organ I instancji) stwierdził, że działki ewidencyjne o nr 560/4, 560/6, 591/1, 621/1, 621/3, 630, 635/1, 637/1, 637/2, 639/1, 639/2, 642/1, 642/2, położone na terenie gminy O. w miejscowości P. nie leżą na obszarze NATURA 2000. Wyjaśniono, że zgodnie z § 9 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174 poz. 1809 z późn. zm., dalej: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.) "co najmniej jeden zadeklarowany pakiet musi być realizowany na działkach należących do obszaru NATURA 2000". Ponadto organ postępując zgodnie z obowiązującą procedurą dotyczącą kontroli administracyjnej wniosków rolnośrodowiskowych dokonał wizualizacji działek ewidencyjnych i ustalił, że nie leżą na obszarze Natura 2000, które zostały wyznaczone w systemie PROW 0.2 służącym do kontroli administracyjnej wniosków rolnośrodowiskowych na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 z poźn. zm.). Organ wskazał, że wizualizacja nie potwierdziła położenia działek ewidencyjnych nr 560/6, 637/2, 642/1, 642/2 położonych w miejscowości P. oraz nr 186/13 i 188 położonych w miejscowości M. o czym zawiadomiono skarżącego. Następnie organ decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 10 850,80 zł. Płatność została pomniejszona o kwotę 123,10. Jednocześnie odmówiono przyznania podwyższonej płatności. Ustalenia organu I instancji jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w pełni podzielił Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą do przeprowadzenia kontroli był art. 24 ust. 1 lit c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz Rozporządzeń Rady ( WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 a także Nr 479/2008. Zgodnie z powołanymi rozporządzeniami powierzchnia działek określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Jak wskazał organ odwoławczy całkowitą powierzchnię działki rolnej można wziąć pod uwagę, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innym przypadku brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana, zaś Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa weryfikuje poprawność deklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o będący w jej posiadaniu zintegrowany system zarządzania i kontroli, który zawiera między innymi zdjęcia lotnicze obrazujące deklarowane przez producentów rolnych działki ewidencyjne oraz sposób ich użytkowania w odpowiedniej skali a także narzędzia informatyczne umożliwiające pomiar tejże powierzchni. Tak dokonane pomiary wykazały, inną niż deklarowana przez skarżącego, powierzchnię użytkowaną dlatego przyznano pomniejszoną płatność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając skargę wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Otrzymanie przez producenta wnioskowanej płatności zależy od zachowania wymogów i utrzymania przez 5 lat upraw zgodnie z warunkami przyznawania pomocy. Zachowanie tych wymogów może podlegać kontroli ze strony organów odpowiedzialnych za dystrybucję środków. Regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, w tym rolnośrodowiskowych, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W wyniku weryfikacji sprawy przez organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na ortofotomapie stwierdzono, iż w przypadku wariantu S02a01 różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią ustaloną wyniosła 0,03 ha co stanowiło 0,88 % obszaru ustalonego, w przypadku wariantu S02b01 różnica wyniosła 0,07 ha co stanowiło 1,24 % obszaru ustalonego, w przypadku kolejnego wariantu S02d01 różnica stanowiła 0,01 ha co z kolei stanowiło 1,04 % obszaru ustalonego tj. 0,96 ha, dla wariantu zaś P01b różnica wynosiła 0,07 ha czyli 1,24 % obszaru ustalonego. Ustalenia organu odwoławczego były tożsame z tymi które poczynił organ I instancji. W ocenie Sądu nie można uznać, że dokonując powyższych ustaleń doszło do naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że skoro organy agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnym zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności. Tym samym w przypadku stwierdzenia, jak ma to miejsce w sprawie, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Efekt takiego wnioskowania znajduje potwierdzenie bezpośrednio w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LPIS. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. złożył S. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania zarzucono błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie naruszała prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci złamania zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez organ I i II instancji w zakresie zebrania, wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 oraz 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) art. 23 ust. 1, art. 30 i art. 68 ust. 1 rozp. Komisji (WE) nr 796/2004, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S. S. opiera się na podstawie naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja ostateczna nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 30 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a także § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 lipca 2004 r. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ponieważ pełnomocnik S. S. dopiero w jej uzasadnieniu wyjaśnił: "Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego" nie powołując się jednak wprost na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i nie wskazując na czym polegało naruszenie prawa materialnego: przez błędną jego wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie oraz jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej w takiej sytuacji musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy pełnomocnik wskazał jako naruszone przepisy postępowania (błędne zastosowanie): art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 30 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a także § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 lipca 2004 r. Tak sformułowany zarzut sprowadza się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że w toku kontroli administracyjnej ustalono powierzchnię użytkowaną w celu rolniczym inną niż deklarowana, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości na 2009 r. Przystępując do jego oceny należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności na rok 2009, według art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Przerzucenie w art. 21 ust. 3 omawianej ustawy ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. regulacji z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., które to przepisy w tej sprawie nie miały zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia wskazanych przepisów szczególnych. Nie naruszono również art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ decyzja ostateczna zawiera powołanie podstawy prawnej, a jej uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce wówczas, kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nie zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. jest wynikiem sprawy, w której stwierdzono obiektywny brak istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Za podstawę wyroku z 22 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 301/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przyjął prawidłowo ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z których wynika, że 13 maja 2009 r. S. S. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt deklarując dla poszczególnych pakietów i wariantów wskazane tam powierzchnie. W toku kontroli administracyjnej ustalono powierzchnię użytkowaną w celu rolniczym inną niż deklarowana, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości na 2009 r. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w oparciu o obowiązujące przepisy prawa podjęły działania, w wyniku których ustalono powierzchnię każdej z wnioskowanych do płatności działek rolnych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach jednoznacznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd przyjął, że rozstrzygając sprawę co do jej istoty organ administracji załatwił ją według czteroetapowego modelu stosowania prawa: ustalenie normy obowiązującej dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, subsumcja faktu pod stosowaną normę prawną, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej (Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, PWN, Warszawa 1972 r. str. 52). Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a, decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej; uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja ostateczna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. powołuje podstawę prawną. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę, to tym samym uznał, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozstrzygał w granicach danej sprawy, której jednym z elementów były zastosowane przepisy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.