I OSK 734/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 928/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie renty w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 928/10, oddalił skargę Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie renty w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. i odmówił przyznania Z. K. świadczenia w drodze wyjątku. Na powyższą decyzję Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odpowiedź na skargę złożył Prezes ZUS, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że skarżący nie spełnił jednej z przesłanek kwalifikujących do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, tj. przesłanki całkowitej niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia, w związku z czym Prezes ZUS prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu świadczenia. Sąd wskazał na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zawierający przesłanki, których kumulatywne spełnienie stanowi podstawę wydania decyzji o przyznaniu przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku. Sąd zwrócił uwagę, że z użytego w powołanym wyżej przepisie sformułowania "może przyznać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia należało zatem do oceny Prezesa ZUS. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) wynika, że Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej, powinien więc przestrzegać zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS przestrzegał wszystkich wyżej wymienionych reguł procesowych, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu jego decyzji. W uzasadnieniach decyzji powołano wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes ZUS odmówił skarżącemu prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższym decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż Prezes ZUS wskazał brak spełnienia przez skarżącego przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący bowiem został uznany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. za osobę trwale częściowo niezdolną do pracy, a skarżący nie skorzystał z możliwości wzruszenia tego orzeczenia w sposób przewidziany przez przepis art. 14 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skoro skarżący nie zakwestionował orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, brak jest podstaw do uznania w/w orzeczenia za wadliwe, a zatem skarżącemu, jako osobie częściowo niezdolnej do pracy nie może być przyznane świadczenie. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego powyżej wskazanych przepisów k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń dokonanych przez organ a przez to bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego należytej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 3) art. 134 p.p.s.a. sprowadzający się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu z uwagi na fakt, iż opłaty nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazuje w uzasadnieniu, iż z uwagi na brak dokumentacji medycznej nie można stwierdzić u skarżącego niezdolności do pracy, a więc jednej z przesłanek, której ustalenie jest niezbędne do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Zaniechanie poddania badaniu przez lekarza orzecznika ZUS przez organ stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej prawidłowego załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając orzeczenie nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, a oparł się wyłącznie na nieprawidłowych ustaleniach Prezesa ZUS, który nie zebrał, nie rozpatrzył i nie ocenił całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Skarżący powołał się na orzecznictwo NSA, iż Sąd nie może ograniczać się jedynie do tego co ustalił organ. Bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Prezesa ZUS doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co uzasadnia twierdzenie, że zaskarżone decyzje wykazują cechy dowolności, nie czynią zadość wymaganiu działania przez Prezesa ZUS w ramach uznania administracyjnego. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza bowiem dokładne zebranie i rozważenie wszystkich okoliczności dotyczących danej sprawy celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy, a rozstrzygnięcie powinno być optymalne. Wskazanie WSA, że skarżący powinien skorzystać z uprawnień do kwestionowania orzeczeń lekarza orzecznika ZUS nie jest zasadne, bowiem organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie dał szansy skarżącemu na zakwestionowanie orzeczenia, które de facto w ogóle nie zostało wydane. Zasadność w/w decyzji byłaby nie do podważenia tylko w przypadku, gdy skarżący zostałby wezwany na badanie i nie stawił się na nie bez uzasadnionej przyczyny. Jednakże nawet pierwsze nieuzasadnione niestawiennictwo skutkowałoby skierowaniem na badanie w nowo wyznaczonym terminie za zwrotnym poświadczeniem odbioru wraz z pouczeniem o skutkach niestawiennictwa. W ocenie skarżącego tylko takie postępowanie organu dałoby podstawę do twierdzenia, że Prezes ZUS w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał, rozważył i ocenił cały materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego, pomiędzy wydanym orzeczeniem przez WSA a błędem postępowania zachodzi związek przyczynowy, bowiem naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do wydania orzeczenia nie odpowiadającego prawu. Nie można wykluczyć, że poddanie skarżącego badaniu przez lekarza orzecznika ZUS przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., mogłoby mieć znaczenie dla jej wydania, chociażby wobec uznania skarżącego za osobę trwale całkowicie niezdolną do pracy lub wniesienia przez skarżącego skutecznego sprzeciwu do komisji lekarskiej wobec wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS. Takiej możliwości skarżący został pozbawiony. Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice, pomimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić. WSA skoncentrował się jedynie na ocenie spełnienia przez skarżącego materialno – prawnych przesłanek do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, natomiast nie zauważył, że uchybienia powstały na etapie dochodzenia do prawdy materialnej poprzez nie zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. sformułowano w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wszystkie zarzuty, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, oparte zostały na twierdzeniu wskazującym na uchybienie w ustaleniach stanu faktycznego, którym był stan zdrowia skarżącego (zdolność do pracy). Autorka skargi kasacyjnej mianowicie wskazała, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana mimo braku orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oceniającego stan zdrowia skarżącego i jego zdolność do pracy. Niniejszy fakt wyeksponowany w skardze kasacyjnej, wokół którego zostały zbudowane wszystkie zarzuty skargi, jest zgodny z rzeczywistością. Jednakże uszło uwadze autorki skargi kasacyjnej, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. Z ustaleń stanu faktycznego, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że skarżący został uznany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. za osobę trwale częściowo niezdolną do pracy. Tym właśnie orzeczeniem dysponował Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę i wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy nie dotyczą przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., lecz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] sierpnia 2009 r. nie miał wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż w dacie wydania tej decyzji organ dysponował stosownym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, dotyczącym zdolności do pracy skarżącego. Wskazane względy wskazują na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokat E. O. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.