I OSK 131/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kołbiel od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 376/10 w sprawie ze skargi Gminy Kołbiel na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Kołbiel kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 376/10 oddalił skargę Gminy Kołbiel na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2010 r. nr 9 stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: Wojewoda Siedlecki stwierdził nabycie przez Gminę Kołbiel z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K. oznaczonej jako działka gruntów nr 742/2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 36512, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 11A/I. – na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zw. dalej ustawą "Przepisy wprowadzające... Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 24 marca 1992 r. wystąpił Centralny Związek Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w likwidacji, wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Finansów nr 1/HS z dnia 10 października 1981 r. m.in. działka nr 742/2 została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska". Decyzją z dnia 12 października 2009 r. Nr 730 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek Gminy Kołbiel, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 października 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że decyzja Wojewody Siedleckiego odnośnie działki nr 742/2 wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. opisywana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... Z akt sprawy wynika, że decyzją Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 r. nr 1/HS w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska" działka nr ewid. 742/2, gdyż stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz.U. Nr 33, poz. 194) nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa, a przekazany majątek Centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objętych wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów. Wspomniana decyzja Ministra Finansów jest decyzją ostateczną, wydaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Tym samym przedmiotowa działka została wyłączona spod działania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja Ministra Finansów w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości. Brak zaś wpisu prawa własności nabytych nieruchomości w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ naczelny podał również, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2010 r. Nr 9 wniosła Gmina, Kołbiel zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 1 i 2 k.p.c. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 października 2009 r. nr 730. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił odmienny charakter postępowania nadzorczego, które inaczej niż postępowanie zwykłe, które zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, ma za przedmiot decyzję (z reguły ostateczną) i ustalenie, czy została ona obarczona wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie Centralny Związek Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w likwidacji wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – powołując się na fakt, iż na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem opisywana działka stał się na mocy decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 r. własnością Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska". Sąd powołał przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające..., zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3) nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 r. nr 1/HS, mocą której przeniesiono własność przedmiotowej działki ze Skarbu Państwa na Centralny Związek Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska", nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy Kołbiel. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nie ujawnienie zaś prawa własności przez CZSR "Samopomoc Chłopska" w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1994 r. sygn. akt I SA 784/94 niepubl.). Fakt ten w ocenie Sądu stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Sąd w tej sytuacji uznał, ze podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kołbiel, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.156 § 2 in fine i art.158 § 2 k.p.a. w zw. z art.art.1, 2 § 1, 7 § 1, 11 § 1, 240, 244 i 246 ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1982 r. Nr 30, poz. 210), w wersji obowiązującej do 26 września 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 90, poz. 419) oraz art. 106 § 3 i § 4 P.p.s.a., jak również art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3, 5 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie po uchyleniu wyroku rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podważa stanowisko Sądu i organu w kwestii oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd bowiem błędnie za organem przyjmuje, iż w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody, tj. CZSR "Samopomoc Chłopska" i podmiotu będącego stroną odpłatnej umowy użytkowania wieczystego z dnia 7 czerwca 1994 r., tj. GS "Samopomoc Chłopska" w Kołbieli. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1982 r. Nr 30, poz. 210), w wersji obowiązującej do 26 września 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 90, poz. 419), a w szczególności jej art. 1, 2 § 1, 7 § 1, 11 § 1, 240, 244 j 246, Centralny Związek Spółdzielni (Rolniczych) "Samopomoc Chłopska" w Warszawie i Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w Kołbieli, to dwie zupełnie odrębne organizacje gospodarcze, działające na podstawie zupełnie odrębnych statutów i posiadające własną i niezależną osobowość prawną. Analogicznie regulowała powyższe sprawy ustawa z 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. z 1961 r. Nr 12, poz. 61 ze zm.), obowiązująca do końca 1982 r. Centralny Związek Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Warszawie w likwidacji (wnioskodawca o stwierdzenie nieważności decyzji) działa na podstawie ustawy z 20 stycznia 1990 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 6, poz. 36) o zmianach w organizacji i działalności spółdzielni (likwidacja związków spółdzielczych), podczas gdy Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w Kołbieli, posiadająca własną odrębność prawną i gospodarczą, w konkretnym przypadku jako osoba trzecia, działa w dalszym ciągu na podstawie cyt. ustawy Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.). W związku z powyższym w pełni uzasadnione jest istnienie w sprawie przesłanek z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755 oraz komentarz do art. 156 § 2 k.p.a. – G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, Lex, 2010, wyd. III). Nadto Gmina Kołbiel w dalszym ciągu uważa, iż chroni ją rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bez względu na to czy była ona rzeczywiście uprawniona (por. wyrok SN z 31 stycznia 1997 r., II CKU 64/96, Lex nr 30433). Zaniedbanie przez Skarb Państwa oraz przez CZSR "Samopomoc Chłopska" dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych nie może być okolicznością obciążającą i powodującą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego z 24 marca 1992 r., w sytuacji spełnienia wszystkich wymagań i warunków przewidzianych tzw. ustawą komunalizacyjną z 10 maja 1990 r. i w sytuacji absolutnej niemożliwości posiadania wiedzy o istnieniu w obrocie prawnym stosownej decyzji Ministra Finansów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie jest niesporną okoliczność, iż własność działki nr 742/2 decyzją Ministra Finansów nr 1/HS z dnia 10 października 1981 r. została przeniesiona na rzecz Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych Samopomoc Chłopska. Jest zatem rzeczą oczywistą, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowiła ona mienia ogólnonarodowego (państwowego), aby w sposób niewadliwy stać się własnością gminy Kołbiel. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji okoliczność tę oceniły prawidłowo stwierdzając, że wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji a także i Sąd nie podjęły się rozważenia okoliczności tej sprawy, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczając się jedynie do konstatacji, że w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą. Zasadnie skarga kasacyjna podnosi odrębność prawną podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. Centralnego Związku Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w likwidacji i Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Kołbieli, której Gmina Kołbiel przekazała w drodze umowy w dniu 7 czerwca 1994 r. nieruchomość w wieczyste użytkowanie. Analiza powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze pozwalałaby Sądowi przyjąć, iż po komunalizacji doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która w istocie nie stanowiła własności ogólnonarodowej w dniu 27 maja 1990 r., na rzecz podmiotu innego niż wnioskujący o stwierdzenie nieważności Związek Spółdzielni. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1981 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidywała oddawanie w użytkowanie wieczyste grunty tylko stanowiące własność Państwa lub własność gminy. Również obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także Kodeks cywilny w art. 232 § 1 ustanawianie i wykonywanie prawa użytkowania wieczystego przewidują tylko w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Szczególną pozycję użytkownika wieczystego dostrzegł ustawodawca nakazując powiadomienie go w sytuacji gdy w następstwie obrotu cywilnoprawnego między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego następuje przeniesienie własności nieruchomości (art. 32 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W następstwie pobieżnego potraktowania skutków prawnych decyzji w postępowaniu nadzorczym podejmując decyzję eliminującą z obrotu prawnego na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. decyzję komunalizacyjną zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym pominięto udział Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Kołbieli, której praw dotyczy także postępowanie nadzorcze, zwłaszcza w kontekście oceny skutków, o których stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów rozpatrując ponownie sprawę Sąd winien rozważyć, w postępowaniu prowadzonym z udziałem GS "Samopomoc Chłopska", czy w sprawie tej nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i postąpić stosownie do przyjętych ustaleń. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece wobec niewskazania na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd, a mianowicie jakich dowodów z urzędu lub na wniosek Sąd nie przeprowadził lub jakich faktów powszechnie znanych Sąd nie wziął pod uwagę – Sąd odwoławczy nie mógł się do nich ustosunkować. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na uzupełnienie bądź korygowanie nieprawidłowo sformułowanych zarzutów. Wobec powyższego Sąd zasadności tych zarzutów nie mógł badać. Skarżąca Gmina ewentualne wnioski o uzupełnienie postępowania dowodowego może zgłosić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasadzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.