II SA/Wa 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi O. T. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w P. z dnia [...] listopada 2009 r.; 2) zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz O. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 Kpa oraz art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zwolnienia [...] O. T. z dniem 3 listopada 2009 r. ze stanowiska [...] i przeniesienia z dniem 4 listopada 2009 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje: Komendant Powiatowy Policji [...] pismem z dnia [...] października 2009 r. powiadomił [...] O. T. o wszczęciu na wniosek Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2009 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji wskazanego wyżej organu. W dniu [...] października 2009 r. policjant zapoznał się z materiałami postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W aktach osobowych policjanta znajduje się notatka Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] – [...] M. K. z dnia [...] września 2009 r. z rozmowy dyscyplinującej przeprowadzonej z [...] O. T. – [...] w związku z ujawnieniem czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne, polegającego na niewykonaniu polecenia i niepoinformowaniu przełożonego o okolicznościach mających wpływ na jego niewykonanie, przez co popełnił przewinienie określone w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 13 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Podczas rozmowy zwrócono [...] O. T. uwagę na konieczność bezwzględnego przestrzegania porządku prawnego. Wymieniony potwierdził przeprowadzenie z nim rozmowy dyscyplinującej własnoręcznym podpisem z datą [...] października 2009 r. O. T. podaniem z dnia 12 października 2009 r. zażądał włączenia do materiałów postępowania opinii służbowych, wykazu przyznawanych mu nagród pieniężnych, protokołów odpraw kierownictwa Komendy Powiatowej Policji [...], uzasadnienia wniosku o wcześniejsze mianowanie na stopień [...], przesłuchania Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] na okoliczność skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji [...] pisma z dnia [...] października 2009 r. w sprawie odwołania strony z zajmowanego stanowiska służbowego oraz na okoliczność raportu skierowanego przez stronę do Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie dyslokowania służby ruchu drogowego, a także przesłuchania dwóch policjantów Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...] na okoliczność ustalenia czy na odprawach służbowych przeprowadzanych w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji były stawiane zarzuty pod adresem komórki ruchu drogowego [...]. Ponadto, w raporcie z dnia [...] października 2009 r. policjant stwierdził, iż przeprowadzona z nim rozmowa dyscyplinująca w dniu [...] września 2009 r. jest przejawem szykanowania jego osoby przez Komendantów Komendy Powiatowej Policji [...]. Podaniem z dnia [...] października 2009 r. wymieniony zwrócił się o dołączenie do materiałów postępowania administracyjnego, materiałów z czynności wyjaśniających dot. naruszenia dyscypliny służbowej oraz swoich raportów kierowanych do Komendanta Powiatowego Policji [...] dotyczących sytuacji kadrowej Wydziału Ruchu Drogowego oraz konfliktu wymienionego z Zastępcą Komendanta Powiatowego Policji [...]. Pismem z dnia [...] października 2009 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o uwierzytelnienie sporządzonego przez siebie odpisu pisma Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2009 r. lub o wydanie uwierzytelnionego odpisu tegoż pisma. Komendant Powiatowy Policji [...] pismem z dnia [...] października 2009 r. odmówił realizacji wniosków strony i w dniu [...] listopada 2009 r. wydał rozkaz personalny zwalniający z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszący O. T. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...]. Policjant wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wskazując w nim między innymi na brak przesłanek, uzasadniających zwolnienie go z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...]. Podnosił także, iż nie zapewniono mu udziału w postępowaniu oraz naruszono zasady prawdy obiektywnej. Komendant [...] Policji rozpatrując odwołanie nie podzielił stanowiska O. T. W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazał na uznaniowy charakter podjętych decyzji, na treść art. 32 ust. 1 oraz art. 37 a ustawy o Policji oraz na obowiązek podporządkowania się funkcjonariusza szczególnej dyscyplinie służbowej wynikającej z art. 25 ust. 1 przywołanej ustawy, na zasadę dyspozycyjności policjanta i na uprawnienia przełożonego do jednostronnego, władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta w drodze aktu mianowania, na podstawie art. 28 ustawy. W ocenie organu odwoławczego, niewykonanie przez O. T. polecenia służbowego było podstawowym argumentem do przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Podkreślić należy, iż pomimo tego, że art. 37a ust. 1 ustawy o Policji uzależnia przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych jedynie od zwolnienia z zajmowanego stanowiska, za dodatkowy argument w przedmiotowej sprawie uznać trzeba konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...], jak również konieczność osiągnięcia organizacji służby spełniającej oczekiwania kierownictwa jednostki Policji. Z materiałów sprawy wynika, że w dniu [...] września 2009 r. została przeprowadzona z funkcjonariuszem, zgodnie z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, rozmowa dyscyplinująca w odniesieniu do niewykonania polecenia i niepoinformowania przełożonego o okolicznościach mających wpływ na jego niewykonanie. O. T. potwierdził własnoręcznym podpisem fakt zapoznania się z notatką służbową sporządzoną z tejże rozmowy dyscyplinującej. Biorąc pod uwagę fakt, iż policjant zajmował stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji [...], niewykonanie polecenia służbowego i niepoinformowanie przełożonego o okolicznościach mających wpływ na jego niewykonanie z pewnością miało wpływ na właściwą realizację ustawowych zadań Policji przez wskazaną komórkę organizacyjną. W ocenie organu odwoławczego popełnienie przez wymienionego przewinienia określonego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 13 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji nie dawało rękojmi rzetelności pełnienia służby na wskazanym stanowisku służbowym. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie naruszenia dyspozycji art. 7 Kpa organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydany został w granicach obowiązującego prawa i na właściwej podstawie prawnej. Dlatego też uznał, że działanie organu I instancji oparte było na zasadzie praworządności oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zarzuty w tym zakresie są chybione. Organ I instancji zapewnił stronie udział w postępowaniu i rozstrzygnął wnioski składane w tym postępowaniu przez stronę. Zawarte w pismach składanych w postępowaniu przed organem I instancji żądania strony są bezzasadne, ponieważ fakty, których pisma te dotyczyły były znane organowi z urzędu i nie miały wpływu na podjętą decyzję. Wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie miało na celu negowania dotychczasowych osiągnięć [...] O. T., natomiast zmierzało do usprawnienia funkcjonowania Wydziału Ruchu Drogowego w KPP [...], zgodnie z oczekiwaniami wyższych przełożonych służbowych. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniała konieczność przedłożenia interesu społecznego nad interes policjanta, co jest uzasadnione potrzebą zapewnienia skutecznego działania jednostki Policji w zakresie terminowej i bieżącej realizacji ustawowych zadań, stawianych Wydziałowi Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...]. O. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydany przez Komendanta [...] Policji rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2009 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym nim w mocy rozkazem organu I instancji. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił brak istnienia przesłanek wymienionych w art. 37a ustawy o Policji, uzasadniających zwolnienie go z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...], naruszenie art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie zasady informowania stron. W uzasadnieniu odwołania dodał, iż Komendant Powiatowy Policji [...] wszczynając postępowanie administracyjne, w swoich zasobach etatowych posiadał wakaty na stanowisku asystenta, referenta i policjanta, nie mógł więc zaproponować mu stanowiska równorzędnego lub wyższego w sytuacji, gdy nie zachodziła żadna z przesłanek art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zarzucił ponadto naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych, a także bezzasadne nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na rozprawie przedstawił pismo nr [...] Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy [...] Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzające, iż po zbadaniu czynności przeprowadzonych w KPP [...] wobec O. T., stwierdzono, że materiał dowodowy był niekompletny i nie dawał podstaw do przyjęcia naruszenia dyscypliny służbowej, wobec czego Komendant [...] Policji zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji [...] do usunięcia z akt osobowych O. T. notatki służbowej z rozmowy dyscyplinującej przeprowadzonej dnia [...] września 2009 r. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ trafnie wskazuje na zasady rządzące postępowaniem administracyjnym przy wydawaniu decyzji (rozkazów personalnych), jednakże do zasad tych, rozstrzygając przedmiotową sprawę, stosuje się w sposób wybiórczy. Podnieść tu przede wszystkim należy, iż rozkaz personalny stanowiący o odwołaniu ze stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji jest typem decyzji uznaniowej i dlatego powinien być w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniony, przy zachowaniu prawidłowej i obiektywnej argumentacji, w taki sposób aby podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego. W ocenie organu odwoławczego, niewykonanie przez O. T. polecenia służbowego było podstawowym argumentem uzasadniającym prawidłowość rozstrzygnięcia. Okoliczność ta spowodowała w ocenie organu konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...], do osiągnięcia czego niezbędne było zwolnienie O. T. z zajmowanego dotychczas stanowiska [...]. Organ bezkrytycznie odniósł się tu do faktu przeprowadzenia w dniu [...] września 2009 r. z funkcjonariuszem, zgodnie z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, rozmowy dyscyplinującej, stwierdzającej niewykonanie polecenia służbowego i niepoinformowanie przełożonego o okolicznościach mających wpływ na jego niewykonanie. Organ również bezkrytycznie w uzasadnieniach zaskarżonych rozkazów zakwalifikował powyższe przewinienie z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 13 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, bez ustosunkowania się w przedmiotowym postępowaniu oraz w postępowaniu w wyniku którego przeprowadził rozmowę dyscyplinującą do licznych pism składanych przez policjanta w postępowaniu przed organem I instancji, z których to pism wynikają między innymi przyczyny niewykonania polecenia służbowego, fakt niezwłocznego informowania o niemożności wykonania polecenia służbowego oraz dużo wcześniej wskazywane przez policjanta informacje dotyczące organizacji i pracy Wydziału Ruchu Drogowego KPP [...]. W aktach sprawy znajdują się między innymi: raport O. T. do Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r., złożony w dniu następnym, w którym funkcjonariusz wyłuszcza przyczyny niewykonania polecenia służbowego z dnia [...] września 2009 r. (k. 159 i nast. akt administracyjnych); raport O.T. do Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczący rozmowy służbowej z dnia [...] czerwca 2009 r. i nieprawidłowości w Komendzie w tym gróźb dyscyplinarnych. Właśnie na dokumenty te i wskazywane w nich okoliczności powołuje się skarżący w swoich pismach składanych w październiku 2009 r. podczas postępowania administracyjnego przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie. Organ w żaden sposób do argumentacji O. T. nie odnosi się w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zarówno z dnia [...] listopada 2009 r., jak i z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Zważyć tu w szczególności należy, iż oba wskazane wyżej raporty musiały być znane organowi I instancji w dniu [...] września 2009 r., gdy przeprowadzał z policjantem rozmowę dyscyplinującą w trybie art. 132 ust. 4b ustawy o Policji. Natomiast z treści samej notatki służbowej, na okoliczność tej rozmowy nie wynika jakiego polecenia służbowego miał policjant nie wykonać – jaka była treść tego polecenia i kiedy zostało wydane. Nie wynika także dlaczego i z jakich przyczyn przełożony nie uwzględnił argumentacji policjanta na okoliczność przyczyn niewykonania polecenia. Nadto rozstrzygając niniejszą sprawę, organy obu instancji pominęły tę okoliczność, iż rozmowę dyscyplinującą, w rozumieniu art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, przeprowadza przełożony z podwładnym policjantem w sprawach, gdy ewidentne jest popełnienie przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi i uzasadnione jest odstąpienie od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie popełnienie zarzucanego przewinienia – niewykonanie polecenia służbowego – nie było ani oczywiste, ani ewidentne, co wynika z treści raportu O.T. z dnia [...] września 2009 r. i częściowo z wcześniejszego raportu z dnia [...] lipca 2009 r. Tak więc wobec tak istotnych rozbieżności co do zarzucanego przewinienia zastosowanie tu środka przewidzianego w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji było nieprawidłowe. Skoro podstawowe przyczyny warunkujące wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego są co najmniej wątpliwe co do stanu rzeczywistego, nie można uznać, iż zapadłe z takimi wadami rozstrzygnięcie zarówno w zakresie zwolnienia ze stanowiska, jak i przeniesienia do dyspozycji ma cechy właściwie uzasadnionej decyzji, podjętej w warunkach uznania administracyjnego. Z tych wymienionych wyżej powodów zaskarżone rozstrzygnięcie ostać się nie może, gdyż narusza zasady art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.