IV SA/Wa 802/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi B. O., J. O., B. K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. O. kwotę 661 (sześćset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Burmistrz Gminy K. na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. orzekł o wniesieniu na rzecz Gminy K. przez J. i B. małż. O. kwoty 9.090,70 zł oraz przez S. i B. małż. K. 9.090,70 zł tytułem opłaty wobec wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...] położonych w K. przy ul. [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że J. i B. małż. O. oraz S. i B. małż. K. aktem notarialnym z [...] lutego 2008r. sprzedali udziały wynoszące po 1 / 2 części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położonej w K. przy ul. [...]. Umowa sprzedaży sporządzona została po dniu [...] września 2006r. tj. po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. Organ wywodził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki te znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną w planie symbolem 5MN. Burmistrz Gminy K. motywował, że w poprzednim planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i [...] Uzdrowiska K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1987r., który utracił swoją ważność w dniu 31 grudnia 2003r. przedmiotowe działki położone były na terenie projektowanej docelowej stacji wodociągowej dla miasta i uzdrowiska oraz na terenach leśnych kompleksu lasów [...]. Od dnia 1 stycznia 2004r. do dnia wejścia w życie nowego planu teren, na którym położone są powyższe działki nie był objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wywodził, że zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ustaleniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Powyższe działki na dzień wejścia w życie planu oraz na dzień sprzedaży były niezabudowane, niezagospodarowane. W ewidencji gruntów oznaczone były jako grunty orne – RVI. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] wykorzystywane były na cele rolne ponieważ w ewidencji gruntów oznaczone były jako grunty orne. Dla powyższych działek nie ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że operat sporządzony przez E. R. jest zgodny z obowiązującymi przepisami i oparty o dyspozycję § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość działek przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. oszacowana została na kwotę 272.039 zł, a po jego uchwaleniu rzeczoznawca majątkowy określił ich wartość na kwotę 362.946 zł , a więc ich wartość wzrosła o kwotę 90.907 zł. Burmistrz wywodził, że zgodnie z § 37 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 2006r. ustalona opłata jest jednolita dla całego obszaru objętego planem i wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 18.181,40 zł. Kwotę te podzielono na poszczególnych współwłaścicieli proporcjonalnie do przynależnych udziałów w nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. O. oraz B. i S. K. wskazując, iż rzeczoznawca E. R. nie podała dokładnego opisu porównywanych nieruchomości, a ponadto wywodzili, iż naliczenie opłaty było bezzasadne, gdyż działki, których dotyczy opłata spełniały przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu braku dokładnego opisu porównywanych nieruchomości organ uznał, iż jest on niezasadny, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku przedstawienia dokładnego opisu nieruchomości wziętych do porównań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca podał dane niezbędne do zweryfikowania prawidłowości dokonanej oceny. Odnosząc się do argumentu, iż naliczenie opłaty było bezzasadne, gdyż działki spełniały warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ uznał, iż zarzuty ten jest niezasadny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sam fakt potencjalnego spełnienia przesłanek z powołanego wyżej artykułu nie oznacza, że takie warunki zostały dla konkretnej działki ustalone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. i J. O. oraz B. i S. K. zarzucając naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, polegające oparciu wyliczenia wysokości opłaty o nieprawidłowo sporządzony operat; * naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 w zw. z art. 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu przez organ orzekający w sprawie, iż odwołujący nie spełnili warunków do uzyskania pozwolenia na budowę na dzień wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego N. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, iż w tym samym stanie faktycznym, odnośnie działek położonych obok siebie i sprzedanych w tym samym czasie, ten sam organ wydał różne decyzje - to jest decyzję zaskarżoną z dnia [...] marca 2010r. oraz dwie inne decyzje na podstawie, których sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących organ oparł się na operacie szacunkowym, który nie spełnia wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilka nieruchomości podobnych, podczas gdy operat opierał się na porównaniu zaledwie pięciu nieruchomości. Skarżący podkreślili, iż przez nieruchomość podobną należy rozumieć taką nieruchomość, która jest porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cech wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca zaś nie wziął tych czynników, zatem zdaniem skarżących na podstawie tego operatu nie można prawidłowo określić wysokości opłaty. Ponadto skarżący wskazali, że w chwili wejścia życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. nieruchomość spełniała wszelkie wymagania do uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie zmienił się z chwilą wejścia w życie tego planu faktyczny sposób korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) –dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009r. naruszają prawo w stopniu skutkującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 kpa. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie wyliczenia wysokości renty planistycznej w oparciu o operat znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 201 Or. nr 102, poz. 651) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Sposoby określenia wartości nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejścia: porównawczego, dochodowego, lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich (art.152 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cele wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, a metodę korygowania ceny średniej. A więc zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej wyżej ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Pamiętać jednak należy, że sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca musi uwzględnić również treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109), a w szczególności § 50 tego aktu prawnego, zgodnie z którym przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Zasadnie skarżący wywodzą, iż wybierając podejście porównawcze, a metodę korygowania ceny średniej do porównania rzeczoznawca winien przyjąć z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości {§ 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia). Rzeczoznawca do sporządzenia operatu przyjął jedynie kilka (5), a nie kilkanaście nieruchomości jak stanowi cytowany wyżej przepis. Przy czym rzeczoznawca do wyceny nieruchomości powinien uwzględnić nieruchomości podobne, a więc charakteryzujące się jak najbardziej zbliżonym do siebie stanem prawnym, fizycznym i funkcjonalnym. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość ( por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Z operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy nie sposób wnioskować, czy rzeczoznawca odniósł wycenę do nieruchomości podobnych. Brak dokładnego opisu tychże nieruchomości uniemożliwia stwierdzenie na ile nieruchomości te są zbliżone i pod jakim względem do nieruchomości wycenianej. Opis nie zawiera w sobie określenia kształtu tych działek, dostępności do mediów, drogi i czy też innych istotnych elementów wpływających na wartość tych nieruchomości. Nie można podzielić twierdzenia organu, iż przepisy nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku dokładnego opisania nieruchomości porównywanych, takie stanowisko uniemożliwiałoby właściwą ocenę tego dowodu. Jednocześnie należy pamiętać, że operat jest najbardziej istotnym elementem dla ustalenia wysokości renty planistycznej, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne opisanie materiału porównawczego zastosowanego dla wyceny nieruchomości, gdyż obowiązkiem organu jest wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał ten był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Zwrócić należy, uwagę, że operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych i jak każdy dowód podlega wnikliwej ocenie organu administracyjnego. Zasadnie więc skarżący wywodzą, iż przyjęcie za podstawę ustaleń wadliwego operatu stanowi także naruszenie reguł procedury zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. Pozbawiony słuszności, jest zarzut skarżących, iż organ naruszy dyspozycję art. 36 ust. 4 i art. 37 w zw. z art. 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu przez organ, że odwołujący nie spełnili warunków do uzyskania pozwolenia na budowę na dzień wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego N. Na marginesie wspomnień należy, że przywołane art. 60 i 61 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą decyzji o warunkach zabudowy, a nie pozwolenia na budowę. Z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109), wynika, iż w sytuacji, kiedy przed uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy określaniu wartości dla celów opłaty planistycznej nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Przepis ten wyraźnie odsyła jedynie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wspominając o zaistnieniu hipotetycznych możliwości uzyskania takiej decyzji. Jasność i klarowność powyższego przepisu nie pozwala na jakąkolwiek rozszerzającą jego wykładnie. Nie można więc przyjąć, iż sama hipotetyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wyklucza stosowanie ostatniej części tego przepisu, to jest odnoszenie się do faktycznego korzystania z nieruchomości. Wyżej przedstawione okoliczności przesądziły o wyeliminowaniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] grudnia 2009r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać dokładnej oceny złożonego do akt sprawy operatu uwzględniając przedstawione powyżej rozważania prawne. Wniosek skarżących o zamianę zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiada uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Zgodnie z regulacją prawną zawartą w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd ten uwzględniając skargę może jedynie wydać orzeczenie kasatoryjne to jest uchylić decyzję, co skutkuje ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ administracji publicznej. Mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.