VII SA/Wa 1083/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 1083/10 UZASADNIENIE Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia[...] marca 1998 r, znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w O. K., gm. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt.2 K.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 0[...] marca 1998 r. uznając za strony postępowania jedynie właściciela nieruchomości M. S. oraz aktualnego posiadacza obiektu M. C. , której, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2002 r, Rep. A nr [...], K. C. darował nakłady poniesione na działce nr ew. [...] w O. . Akta postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Urząd Rejonowy w B., poprzedzającego wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]marca 1998 r., znak: [....] nie zachowały się w archiwum Starostwa Powiatowego w B. Wobec powyższego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [....], opierając się na aktach Sądu Rejonowego w B., zgromadzonych przy sprawie sygn. akt II K [...]. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając niniejsze rozstrzygnięcie oparł się w głównej mierze na ww. aktach Sądu Rejonowego w B.. Ze zebranego w ten sposób materiału dowodowego wynika, iż K.C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. [...] w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...]marca 1998 r. .[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został z naruszeniem zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., ponieważ działka nr ewid. [...] położona w O. I, znajdowała się na terenie lasów, co do którego obowiązywał zakaz inwestowania kubaturowego, z VII SA/Wa 1083/10 wyjątkiem budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów związanych z produkcją leśną a ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm. ). Organ wskazał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 1) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub 2) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. 2. Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli: 1) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, 2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ponadto organ podkreślił, że wskazana podstawa prawna decyzji z dnia 6 marca 1998r. art. 59 ust. 2 ww. prawa budowlanego mówiła, że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić użytkowanie jego obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Zdaniem organu opisywany stan faktyczny wypełniał dyspozycję art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm. ), który mówił, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast art. 49 ww. prawa stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny w omawianej sprawie organ stwierdził, iż brak było podstaw do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w dniu [...] marca 1998r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie zaistniały bowiem przesłanki prawne wymienione w przytoczonych wyżej artykułach. Inwestor nie posiadał ani pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ani też nie upłynęło VIISA/Wa 1083/10 5 lat od daty zakończenia samowolnej budowy obiektu, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie, w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1. Po rozpatrzeniu odwołania M. C., reprezentowanej przez adwokata A.K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 201 Or. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]listopada 2009 r., stwierdzając, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w cytowanym wyżej przepisie. Inwestor nie legitymował się bowiem pozwoleniem na budowę, nie nakazano Inwestorowi dokonać określonych czynności, zmian lub przeróbek, ani nie upłynęło 5 lat od dnia zakończenia samowolnej budowy przedmiotowego budynku. Powyższe oznacza zatem, że art. 55 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym nie było podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 59 ust. 2 i 4a ustawy Prawo Budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...]marca 1998 r, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1998 r. oprócz pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ww. [...] w O. . gm. B. , zatwierdzała projekt budowlany przedmiotowego budynku. Tymczasem zgodnie z ustawą Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, zatwierdzenie projektu budowlanego następowało w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) albo poprzez wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełniał warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 5). Stwierdzić zatem należy, że ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie można było zatwierdzić projektu budowlanego przedmiotowego budynku. W skardze skierowanej do Sądu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.c. przez brak przyznania statusu strony K. C., który był stroną postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. VII SA/Wa 1083/10 Podlaskiej zakończonym decyzją z [...]03.1998 r, naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak jego zastosowania wobec tego, iż w stosunku do nakładów na działkę [...] w O. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wobec zbycia ich przez wcześniejszego inwestora skarżącej, naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten może zostać uruchomiony tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji, korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. V!ISA/Wa 1083/10 Zauważyć należy również, że w postępowaniu nieważnościowym bada się decyzję wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji będącej przedmiotem takiego postępowania. Niedopuszczalne jest przy tym przeprowadzanie nowych dowodów, mających na celu weryfikację stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji. Ze zgromadzonych akt wynika, iż K.C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. [...] w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mimo to Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...]marca 1998 r., znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w O., gm. B . Zdaniem Sądu, organ wojewódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec niezachowania się akt administracyjnych Urzędu Rejonowego, prawidłowo przeprowadziły dowody w sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B., w oparciu o akta sprawy innego organu państwowego tj Sądu Rejonowego, które jako jedyne dokumentują stan faktyczny sprawy, istniejący w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. decyzji z dnia[...] marca 1998 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 76 § 1 Kpa stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Podkreślić jednakże należy, że akta Sądu Rejonowego w B., sygn. akt II K [....], odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.ww. decyzji z dnia [...] marca 1998 r. Wobec powyższego, zarzut strony skarżącej, że organ dokonał dodatkowego gromadzenia materiału dowodowego jest, w ocenie Sądu niezasadny. Podstawową kwestią w sprawie była zatem ocena, czy ewentualna wadliwość VII SA/Wa 1083/10 decyzji jest jednoznaczna, oczywista, kwalifikowana i o wyjątkowej wadze , tak iż mogła determinować stwierdzenie jej nieważności. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć takie naruszenie, które stanowi jego kwalifikowaną formę. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 114 a zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w O., gm. B.. Ze zgromadzonych materiału dowodowego wynika, iż K. C. poprzednik prawny M. C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. 1[...] w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność Pana M.S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wówczas obowiązujący przepis Art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 Nr 89 poz.414) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę( ust.1). Przepis ten stanowił również , że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego przepisu, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58 a przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust.5). Natomiast powołane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. ustępy 2 i 4a przepisu art. 59 Prawa budowlanego określały jedynie warunki użytkowania i obowiązki inwestora po przystąpieniu do użytkowania . VIISA/Wa 1083/10 W żadnym przypadku nie stanowiły samodzielnej podstawy do ustanowienia prawa użytkowania obiektu. Nie pozwalały również na zatwierdzanie projektów budowlanych. Z treści art. 59 powołanej ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie zgodności obiektu nie tylko z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ale również z warunkami pozwolenia na budowę. W żadnym przypadku przepis art.59 nie daje podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie Sądu, konieczność wykazania się pozwoleniem na budowę jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Ponadto zauważyć należy, że Kierownik Urzędu Rejonowego rozpoznając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 5 art. 59 co wykazano jednoznacznie w postępowaniu przed organami I i II instancji, powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów strony dot. interesu prawnego inwestora, który zbył, w drodze czynności cywilnoprawnej, swoje prawa i obowiązki dotychczasowego inwestora i użytkownika stwierdzić należy, że nie legitymuje się on wówczas żadnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie administracyjnej dot. tego obiektu. W prawa te, do obiektu budowlanego, wchodzi bowiem nowy podmiot , do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia i decyzje organów administracji. Odnosząc się do kolejnej argumentacji strony skarżącej dot. nieodwracalnych skutków prawnych zauważyć należy, ze decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet przy zmianie osoby inwestora lub właściciela obiektu nada funkcjonują w obrocie prawnym. To z nich swoje prawa wywodzi nowy inwestor lub właściciel nieruchomości, to on przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające m. innymi z przepisów prawa budowlanego a dot. obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Zauważyć należy, że przywołany w skardze wyrok NSA odnosi się do innego stanu prawnego i innej sprawy związanej z decyzją zatwierdzającą podział VIISA/Wa 1083/10 nieruchomości ,powodującą w takim przypadku nieodwracalne skutki prawne, których w trybie administracyjnym nie da się zmienić. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r, III AZP 4/92, OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001). Tak więc fakt zmiany właściciela nieruchomości, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 10 K.p.a. podkreślić należy , że sama strona skarżąca przyznała, że została poinformowana o wszczęciu postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed wydaniem decyzji mogła strona wypowiedzieć się w sprawie. Zauważyć też należy, że skorzystała również z prawa do odwołania w którym szeroko przedstawiła swoje stanowisko. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271), skargę jako bezzasadną należało oddalić.