IV SA/Wa 532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2009 r., którą nakazano E. K. likwidację odpływu służącego do odprowadzania wody do stawu ze źródła znajdującego się po zachodniej stronie działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], likwidację odpływu służącego do odprowadzania wody ze stawu, likwidację rowka służącego do odprowadzania wody ze stawu na działkę o nr ew, [...], wykonanie na działce o nr ew. [...] rowka lub innego urządzenia do odprowadzenia nim wody ze źródła nr [...] do rowu przydrożnego ul. [...] - w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, oraz Kolegium przekazało sprawę organowi I instancji po ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z zasadami i regułami zawartymi w art. 77-88 Kpa, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy a zatem stwierdzenia czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie a jeżeli tak to czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć zaś związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Kolegium wskazało, że to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek ustalenia, czy działania dokonane przez E. K. doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie a następnie ustalenia, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, zdaniem SKO, że E. K. na swojej działce nr [...] w latach 1998-1999 wybudował staw oraz wykonał prace polegające na położeniu rury ø100 służącej do odprowadzania wody ze stawu oraz wykopaniu rowka wyłożonego płytami lastrykowymi. Ponadto do stawu została doprowadzona rura ø 50 mm. Okoliczność ta została ustalona przez organ i instancji a także przyznana przez odwołującego. W tej sytuacji obowiązkiem organu było Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 3 a mianowicie, czy wykonane przez E. K. prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wyrządza szkody na gruntach sąsiednich tj. gruntach należących U. P.. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ ograniczył się do przeprowadzenia rozprawy w terenie oraz przesłuchania świadków. W ocenie Kolegium przeprowadzone dowody są niewystarczające ponieważ nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, iż E. K. doprowadził do zmiany stanu wody na gruncie. Ze sporządzonego przez organ szkicu sytuacyjnego wynika, że naturalny spadek terenu jest w kierunku działki nr [...] oraz ul. [...]. Część świadków podczas przesłuchania oświadczyła, że teren gdzie obecnie znajduje się staw od zawsze był podmokły, zabagniony i woda swobodnie przepływała przez działkę nr [...] do przydrożnego rowu przy ul. [...]. Natomiast pozostali świadkowie oświadczyli, iż teren działki nr [...] nie był zabagniony i z działki tej nie była odprowadzana woda ze źródła na działkę nr [...], a jedynie płynęła woda opadowa. Kolegium zauważyło, iż z protokołu rozprawy oraz z zeznań części świadków wynika, że woda ze źródła znajdującego się w istniejącej studni na działce nr [...] była odprowadzana pod ziemią do studni znajdującej się przed domem mieszkalnym i następnie nadmiar wody odprowadzany był do naturalnego cieku. Z czasem studnia znajdująca się przed domem została zlikwidowana. SKO mając na uwadze te ustalenia uznało zatem, że organ I instancji nie wyjaśnił czy ta okoliczność miała wpływ na zmianę stanu wody na gruncie. W ocenie Samorządowego Kolegium bez wiadomości specjalnych nie można było ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Uznało, że zwłaszcza dowód z opinii biegłego może stać się dowodem koniecznym, przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między pracami wykonanymi na działce nr [...] przez E. K. a ewentualną zmianą stanu wody na gruncie. Samorządowe Kolegium zauważyło ponadto, że organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność szkód na nieruchomości U. P.. Jeżeli na gruncie nastąpiła zmiana stosunków wodnych to pomiędzy tą zmianą a szkodliwym jej wpływem winien zachodzić (typowy, adekwatny) związek przyczynowy. Kolegium wskazało ponadto, że w niniejszej sprawie organ pismem z dnia [...] września 2009 r. wystąpił do Powiatowego Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 Inspektoratu nadzoru Budowlanego w G. z prośbą o sprawdzenie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonanego na działce nr [...] zbiornika wodnego oraz odpływu z tego zbiornika. Na dzień [...] października 2009 r. wyznaczono kontrolę zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania przedmiotowego zbiornika. W aktach sprawy brak jest informacji o sposobie zakończenia postępowania przez PINB w G.. W konkluzji organ odwoławczy zaznaczył, iż określenie w decyzji obowiązków winno nastąpić w sposób dokładny i precyzyjny. Samo określenie w pkt. 4 decyzji "wykonanie rowka lub innego urządzenia" jest niewystarczające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, że szkic sytuacyjny, postanowienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu I instancji odnosi się do działki nr [...], natomiast w protokole oględzin oraz w protokołach przesłuchania świadków jest mowa o działce nr [...]. Organ I instancji winien zatem wyjaśnić te rozbieżności. W związku z powyższym Kolegium uznało za uzasadnione dołączenie do akt sprawy wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i [...]. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. K.. W uzasadnieniu podniósł, że jest właścicielem działki nr [...] w G., natomiast problemy z jego działką zaczęły się, gdy prawo do działki sąsiedniej nabyła U. P.. Skarżący zaznaczył, że wymieniona pozostaje w przyjaźni z żoną burmistrza, a ten orzeka na jego niekorzyść. W ocenie skarżącego w sprawie zostały złamane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto zmuszano go do zasypania naturalnego spływu wodnego. W złożonej skardze powołał się nadto na ustalenia wynikające z opinii sporządzonej przez inż. H. A. przedłożonej podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. oraz opinii technicznej sporządzonej przez Instytut Geodezji i Kartografii z dnia [...] kwietnia 2010r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 31 maja 2010 r. skarżący wskazał, że nie ma podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na niecelowość takiego rozstrzygnięcia. W toku postępowania administracyjnego zostały bowiem przedstawione dowody pozwalające na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez SKO. Zaznaczył, że w wyniku swoich Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 działań nie dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Ciek powstał w sposób naturalny i istnieje od wielu lat w tym samym miejscu. Potwierdzają to specjalistyczne opinie, przez niego przedłożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2009 r., którą nakazano E. K. likwidację odpływu służącego do odprowadzania wody do stawu ze źródła znajdującego się po zachodniej stronie działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], likwidację odpływu służącego do odprowadzania wody ze stawu, likwidację rowka służącego do odprowadzania wody ze stawu na działkę o nr ew. [...], wykonanie na działce o nr ew. [...] rowka lub innego urządzenia do odprowadzenia nim wody ze źródła nr [...] do rowu przydrożnego ul. [...] - w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, i przekazano sprawę organowi I instancji po ponownego rozpatrzenia. Podstawę rozstrzygnięcia SKO w sprawie stanowił m.in. przepis art. 138 § 2 Kpa z którego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, na co słusznie zwróciło uwagę SKO, jest niepełny, a wywody Burmistrza Miasta G. , z racji pominięcia kwestii ewentualnych szkód wyrządzonych na gruntach sąsiednich w myśl art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, lakoniczne. Sprawa wymagała więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wskazać należy, że Burmistrz Miasta G. orzekał na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne {tekst. jedn. Dzu. U Nr 239, poz. 2019 ze zm.), stanowiącym, w ust. 1 że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 1) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, oraz w ust. 3, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ I instancji wskazał, że w wyniku wykonania robót przez skarżącego doszło do zakłócenia stosunków wodnych, a także zmiany stosunków wodnych na działce i w związku z tym nałożył na niego obowiązek likwidacji odpływów i wykonania urządzenia do odprowadzenia wody. Jak wynika z akt niniejszej sprawy E. K. na działce nr [...] będącej jego własnością w latach 1998-1999 wybudował staw oraz wykonał prace polegające na położeniu rury ø 100 służącej do odprowadzania wody ze stawu oraz wykopaniu rowka wyłożonego płytami lastrykowymi. Ponadto do stawu została doprowadzona rura ø 50 mm. W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, organ I instancji przede wszystkim zobowiązany był ustalić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy skarżący swoim działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji oparł się na sprzecznych zeznaniach świadków dotyczących stosunków wodnych na gruncie. Część świadków oświadczyła bowiem, że teren na którym obecnie znajduje się staw od zawsze był podmokły i zabagniony, a woda swobodnie przepływała przez działkę Nr [...] do przydrożnego rowu przy ul. [...]. Pozostali świadkowie oświadczyli natomiast, iż teren działki nr [...] nie był zabagniony, a z działki tej nie była odprowadzana woda ze źródła na działkę nr [...], a jedynie płynęła woda opadowa. Nie ustalono także czy wpływ na zmianę stanu wody na gruncie miała okoliczność zlikwidowania studni znajdującej przez domem mieszkalnym, do której pierwotnie woda z nieruchomości była odprowadzana pod ziemią a następnie nadmiar wody odprowadzany był do naturalnego cieku. Na podstawie tych zeznań nie jest możliwe zatem ustalenie zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i prowadzonych postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów i obliczeń. Same oględziny nieruchomości niepoparte obiektywną wiedzą specjalistyczną, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie sąsiednim. Zgodzić należy się także ze stwierdzeniem Kolegium, że organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność szkód na nieruchomości U. P.. Przesłanką zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne jest bowiem związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych a szkodliwym jej wpływem na tereny sąsiednie. Również w ocenie Sądu trafna jest uwaga Kolegium, że powinny zostać wyjaśnione rozbieżności w decyzji organu I instancji polegające na tym, że szkic sytuacyjny, postanowienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu I instancji odnosi się do działki nr [...] natomiast w protokole oględzin oraz w protokołach przesłuchania świadków jest mowa o działce nr [...]. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącego argumenty, iż nie było podstaw do przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie wymaga znacznego uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przedłożonych przez skarżącego dowodów - w tym opinii technicznej Instytutu Geodezji i Kartografii oraz opinii inż. H. A.. W takiej sytuacji, wobec nieodniesienia się przez organ I instancji do przedłożonej mu opinii z sierpnia 2009 r. rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie dokonane przez SKO zapadłoby z naruszeniem wymienionego art. 15 Kpa. Podsumowując należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Decyzja Burmistrza G. zapadła bowiem bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czyli z naruszeniem art. 7, 77, Sygn. akt IV SA/Wa 532/10 80, 107 § 3 Kpa, a dokonanie właściwych ustaleń w tym zakresie winno wiązać się z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.