II OSK 280/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1352/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2010 r. (IV SA/Wa 1352/10) oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych. Decyzją z [...] stycznia 1992 r. Wojewoda Płocki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z. M. i K. Z decyzji oraz jej uzasadnienia wynika, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji wnieśli M. i J. S. (rodzice skarżącego), którzy kwestionowali przyznanie na własność w wyniku scalenia działki nr [...] E. S., twierdząc, że przed scaleniem oraz później użytkowali tę działkę, w tym mieszkali w domu, który na tej działce stoi. Wojewoda odmawiając stwierdzenia nieważności ustalił, że działka nr [...], była użytkowana przez M. i J. S., jednakże była własnością Państwowego Funduszu Ziemi. Była ona zabudowana domem, który został zakwalifikowany do rozbiórki, gdyż stopień jego zużycia wynosił 90%. W ocenie Wojewody przyznanie tej działki na własność E. S. było zgodne z prawem, gdyż posiadał on grunty w jej sąsiedztwie oraz dlatego, że M. i J. S. za grunty posiadane przed scaleniem po scaleniu otrzymali grunty o większej wartości. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (SKO) odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z. M. i K. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wskazało, że skarżący w piśmie z 24 marca 2010 r., jak sam podał, wniósł ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi Z. M. i K. Skarżący wyjaśnił, jak wskazało SKO, że do ponownego wniesienia o stwierdzenie nieważności tej decyzji skłoniło go pismo NSA z 12 maja 2009 r. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności SKO uznało, że skoro wydana została już ostateczna decyzja Wojewody Płockiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r., to było niedopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania w tej sprawie. Według SKO ewentualna decyzja czy to o odmowie stwierdzenia nieważności, czy też o stwierdzeniu nieważności sama była by dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. SKO wyjaśniło też, że skarżący źle zrozumiał pismo NSA z 12 maja 2009 r. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] czerwca 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że skarżący wyjaśnił, iż toczy spór o działkę nr [...], obecnie włączoną do działki nr [...], ze swoim sąsiadem. Uzasadniając natomiast utrzymanie w mocy poprzedniej swojej decyzji SKO wskazało, że jest obowiązane uwzględnić wydanie przez Wojewodę Płockiego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. Zdaniem SKO wydanie w tej sytuacji kolejnej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiłoby wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją i tym samym taka decyzja byłaby dotknięta wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze skarżący podnosił zarzuty naruszenia: - art. 157 § 3 k.p.a., które miało polegać na tym, że odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na tożsamość spraw, mimo że taka tożsamość nie zachodziła, gdyż w obu sprawach występowały różne strony – w pierwszej M. i J. S., w drugiej skarżący, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało polegać na tym, że nie stwierdzono nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które z kolei miało polegać na tym, że wbrew art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, bez zgody samoistnego posiadacza scaleniem objęto zabudowaną nieruchomość, to jest działkę nr [...], - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na tym, że niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, w szczególności, że nie uwzględniono, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r., w wyniku którego Wojewoda Płocki wydał decyzję z [...] stycznia 1992 r., został złożony przez M. i J. S., - art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, które miało polegać na tym, że działkę nr [...], mimo że była zabudowana oraz mimo że jej posiadacz samoistny nie wyraził zgody na objęcie jej scaleniem, takim scaleniem objęto. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Z. M. i K., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że również decyzja Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, opierała się na tej samej podstawie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie SKO uznało, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne, gdyż ponowne rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną powodowałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że M. i J. S. umową z [...] sierpnia 1982 r. przekazali gospodarstwo rolne skarżącemu, w tym – jak wskazał skarżący w skardze – działkę nr [...] i wyjaśnił, że tożsamość sprawy w znaczeniu podmiotowym jest zachowana bez względu na ewentualne następstwo prawne stron postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący domagał się załatwienia sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją, to SKO zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, reprezentowanego przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, przytoczono następujące podstawy kasacyjne: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów i stwierdzenie powagi rzeczy osądzonej, mimo jej braku spowodowanego odmiennym interesem skarżącego oraz jego rodziców (M. i J. S.) w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r., - naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do podnoszonego w pismach procesowych wpływu wybudowania przez skarżącego na działce nr [...] domu mieszkalnego na tożsamość interesu prawnego stron postępowań administracyjnych, mianowicie postępowania wszczętego na skutek podania skarżącego oraz postępowania zakończonego decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r., - naruszenie art. 106 § 5 oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności dowodów dotyczących poczynionych przez skarżącego nakładów na działce nr [...], sprowadzających się do wybudowania budynku, - naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, dotyczącego tożsamości interesu prawnego stron postępowań administracyjnych, mianowicie postępowania wszczętego na skutek podania skarżącego oraz postępowania zakończonego decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r., - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., polegające na tym, że nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy z powodu powagi rzeczy osądzonej, w sytuacji, w której w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na odmienny interes prawny skarżącego oraz jego rodziców, co powoduje rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów i zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie radcy prawnemu wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu w ramach prawa pomocy pomoc prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że jakkolwiek przedmiot postępowania, którego dotyczy sprawa, jest tożsamy pod względem stanu faktycznego i prawnego ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r., to tożsamość ta nie występuje w zakresie interesów prawnych i obowiązków stron obu postępowań. Zdaniem autora skargi kasacyjnej interes prawny i obowiązki rodziców skarżącego były odmienne od jego interesu prawnego i obowiązków. Wyjaśniając to bliżej wskazano, że skarżący wybudował na działce nr [...] budynek i może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś jego rodzice adresatami takiej decyzji nie mogli być. Ponadto zarówno rodzice skarżącego, jak i on sam byli posiadaczami samoistnymi działki nr [...] i z tego tytułu ciążył na nich wszystkich obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości, tyle że skoro skarżący stał się posiadaczem samoistnym po śmierci rodziców, to obowiązek ten w odniesieniu do rodziców skarżącego oraz skarżącego dotyczył innych okresów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący posiada więc odmienne od swoich rodziców obowiązki podatkowe, co wskazuje na brak tożsamości przedmiotowej obu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. Podobne wnioski, jak podano, odnoszą się do ewentualnej odpowiedzialności skarżącego, jako samoistnego posiadacza budynku, za szkodę powstałą w wyniku zawalenia się budowli albo oderwania jej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę Kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Z przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że nie jest kwestionowane, że rozpoznawana przez SKO sprawa dotyczyła tego samego, czego dotyczyła sprawa zakończona decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r. W obu tych sprawach chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z. M. i K., przy czym – co istotne – te same były okoliczności dotyczące domniemanej przyczyny nieważności. Obie te sprawy dotyczyły stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), związanego z - jak zarzucano – niezgodnym z prawem objęciem scaleniem i następnie przyznaniem uczestnikowi scalenia na własność działki nr [...]. W skardze kasacyjnej, poprzez różne ujęcie w istocie rzeczy tego samego, próbuje się wykazać, że jednak sprawa rozpoznawana przez SKO oraz sprawa zakończona decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r. różniły się w taki sposób, iż nie można mówić o ich tożsamości. Tą istotną różnicą ma być różnica interesów prawnych i obowiązków pomiędzy skarżącym a jego rodzicami. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące tej różnicy nie są jednakże trafne. Nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że obie wskazane sprawy dotyczyły tego samego, fakt, iż skarżący na nieruchomości, której dotyczy sprawa wybudował dom, że rodzice skarżącego oraz on sam byli podatnikami podatku od nieruchomości w różnych okresach oraz w końcu, że skarżący może odpowiadać za szkodę jako posiadacz samoistny budynku. Okoliczności te nie mają żadnego związku z oceną, że sprawa, którą miało rozpoznawać SKO oraz sprawa zakończona decyzją Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r. dotyczą tego samego, mianowicie tego czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez to, że scaleniem objęto działkę nr [...] i przyznano ją w wyniku scalenia E. S., a nie rodzicom skarżącego. Nie ma też żadnego znaczenia to, że decyzja Wojewody Płockiego z [...] stycznia 1992 r. została wydana na skutek podania rodziców skarżącego, zaś obecnie postępowanie toczy się na skutek podania samego skarżącego. Skarżący przyznaje bowiem, że M. i J. S. już nie żyją oraz że przekazali mu gospodarstwo rolne. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wstąpił w ich miejsce w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym działki nr [...]. W związku z tym zgodne z prawem – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – było rozstrzygnięcie SKO, które na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. Jest bowiem oczywiste, że organ administracji nie może wydawać decyzji w sprawie, w której wydano już ostateczną decyzję administracyjną. Wynika to z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem, nawet ponowna decyzja, tym razem SKO, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1973 r. albo decyzja o stwierdzeniu nieważności tej decyzji była by dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją. NSA nie zasądził, mimo złożonego o to wniosku w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zwrotu kosztów postępowania na rzecz SKO, gdyż nie zostało wykazane, aby organ administracji poniósł niezbędne koszty postępowania, w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związane z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Po pierwsze, żaden przedstawiciel SKO nie stawił się na rozprawie przed NSA. Po drugie, odpowiedź na skargę kasacyjną została wprawdzie sporządzona przez radcę prawnego (N. B.), jednakże – jak wynika z pełnomocnictwa – etatowego członka SKO, a więc osobę, która może reprezentować SKO w postępowaniu przed sądem administracyjnym na podstawie art. 35 § 2 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, niezależnie od tego czy jest radcą prawnym. Odnośnie do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przyznanie radcy prawnemu wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu w ramach prawa pomocy pomoc prawną NSA wyjaśnia, iż wynagrodzenie to przyznaje Sąd pierwszej instancji.