II OSK 245/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1022/10 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. P. i W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał J. P. oraz W. P., dzierżawcom Zespołu folwarcznego w K., wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] września 1995 r., przeprowadzenie robót budowlanych przy budynku gorzelni, wchodzącej w skład Zespołu folwarcznego, polegających na remoncie jej konstrukcji w zakresie stropów gorzelni oraz więźby dachowej, naprawie pokrycia dachowego, wykonaniu opierzeń blacharskich, a także wykonaniu właściwego odprowadzenia wód deszczowych od budynku poprzez założenie rynien i rur spustowych w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że wzniesiony w 1872 r. i rozbudowany na pocz. XX w. Zespół folwarczny w K. został przekazany przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w dzierżawę J. P. oraz W. P. na podstawie umowy z [...] listopada 2003 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2008 r. oraz 19 sierpnia 2008 r. stwierdzono zły stan techniczny zabytkowego budynku gorzelni. W związku z tym, że pozostawienie budynku gorzelni w powyższym stanie groziło bezpowrotnym zniszczeniem obiektu zabytkowego, uzasadnionym było zobowiązanie dzierżawcy obiektu do wykonania robót zabezpieczających zabytek. Nakaz wykonania robót został nałożony na dzierżawcę Zespołu folwarcznego, albowiem w umowie dzierżawy zobowiązał się on do użytkowania budynku gorzelni zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury, w szczególności zobowiązał się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy na swój koszt z częstotliwością wynikająca z zasad ich prawidłowego użytkowania. 3. W wyniku rozpoznania odwołania J. P. i W. P., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przyjmując jednocześnie, że wyznaczony w tej decyzji termin wykonania nakazanych prac powinien podlegać zmianie (organ odwoławczy wyznaczył nową datę – 31 sierpnia 2010 r.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że nakazane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prace budowlane są niezbędne w celu zapobieżenia postępującej degradacji zabytkowego budynku gorzelni, którego zły stan zachowania, stwierdzony podczas czynności kontrolnych, wymagał reakcji ze strony organów ochrony zabytków. Według Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obowiązek płynący z zaskarżonej decyzji został nałożony na właściwe podmioty, posiadające tytuł prawny do nieruchomości. 4. Oddalenie obu skarg na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił poprawnością przyjęcia przez organ odwoławczy, że nałożony na skarżących obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku znajdował podstawę w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu, brak było dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska organów orzekających co do obciążenia skarżących obowiązkiem doprowadzenia objętego postępowaniem budynku do właściwego stanu technicznego. Adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych może być bowiem zarówno właściciel, jak i podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z zabytku. Takim tytułem prawnym jest umowa dzierżawy, która zobowiązuje dzierżawcę między innymi do przeprowadzenia koniecznych remontów dzierżawionego obiektu. Z analizy zawartej w aktach sprawy umowy dzierżawy Zespołu folwarcznego wynika, że dzierżawca zapoznał się ze stanem przedmiotu dzierżawy (§ 3 ust. 5), a ponadto zobowiązał się do użytkowania budynku gorzelni zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury (§ 5 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 umowy). Z powyższym zobowiązaniem łączyło się zapewnienie utrzymania na swój koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie uległy pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy (§ 7 ust. 1), a ponadto zobowiązanie dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy na swój koszt z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania. Sąd zauważył, że przez okres 5 lat dzierżawy – jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie - dzierżawcy nie wykonali żadnych prac związanych z zabezpieczeniem budynku gorzelni przed niszczeniem i dewastacją, co spowodowało dalszą degradację zabytku. Z uwagi zatem na fakt, iż zgodnie z art. 4 pkt. 2 i 3 ustawy ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniać niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków, prawidłowo organ wydał decyzję zobowiązującą dzierżawców obiektu do wykonania wskazanych w decyzji prac ze względu na zagrożenie zniszczeniem budynku gorzelni. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że działania zabezpieczające powinien podjąć przede wszystkim podmiot obeznany z nieruchomością, jej otoczeniem, stanem technicznym budynku i sposobem jego wykorzystywania. Właśnie ta okoliczność, tj. praktyczna możliwość szybkiego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniała nałożenie na skarżących, a nie właściciela obiektu, obowiązku wykonania robót zabezpieczających. Sąd wskazał jednocześnie, że poza kognicją organów administracji leży rozstrzyganie sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami, w tym podmiotem sprawującym faktyczny jego zarząd, co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej. W tym zakresie strony powinny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. 5. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. P. i W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe naruszenie, w ocenie skarżących, polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązek wykonania robót może zostać nałożony na posiadacza zabytku, będącego dzierżawcą, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia językowa i systemowa powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów nakazu wykonania robót przy zabytku, nie przewidując żadnych dodatkowych kryteriów wyboru podmiotów zobowiązanych do podporządkowania się ww. nakazowi. Według skarżących oznacza to, że jeżeli stan własnościowy zabytku jest jednoznacznie ustalony, adresatem decyzji wymienionej w art. 49 ust. 1 cyt. ustawy powinien być właściciel obiektu budowlanego, a nie jego posiadacz. Dokonana przez Sąd wykładnia, zgodnie z którą wybór podmiotu zobowiązanego do wykonania prac powinien uwzględniać treść stosunku prawnego łączącego właściciela zabytku z jego posiadaczem, wywiązywanie się przez posiadacza zabytku z obowiązku przeprowadzania prac konserwatorskich i remontowych, a także stopień obeznania z zabytkiem, jego otoczeniem, stanem technicznym i sposobem jego wykorzystania, stanowiących o praktycznej możliwości szybkiego usunięcia przez posiadacza stwierdzonych nieprawidłowości, z powyższych przyczyn powinna zostać odrzucona jako nieznajdująca podstaw w treści art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przez wzgląd na ścisły związek zachodzący pomiędzy przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami Prawa budowlanego, przy wykładni art. 49 ust. 1 ustawy uwzględnić należy – według skarżących – że wynikający z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obciąża na pierwszym miejscu właściciela nieruchomości. Przeciwko wykładni przyjętej przez Sąd I instancji przemawia również zakres obowiązków dzierżawcy nieruchomości, wynikający z przepisów Kodeksu cywilnego. Z istoty umowy dzierżawy wynika bowiem, że dzierżawca ma obowiązek dokonywania jedynie napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawcy w stanie niepogorszonym (art. 697 k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyeksponowali treść art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjmując, że sposób wyliczenia podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, wskazuje preferowaną przez ustawodawcę kolejność, według której organ prowadzący postępowanie powinien wyznaczać adresata rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego stanowiska jednakże nie uznaje za prawidłowe. Jest to wynikiem stwierdzenia, że w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązanie do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych ustawodawca – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących - nie wiąże z wymienionymi w tym przepisie prawami do zabytku, ale z konkretnym tytułem prawnym, na mocy którego posiadacz zabytku ma prawo do korzystania z tego obiektu. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważyli, że powołany przepis wprawdzie nawiązuje do osoby właściciela zabytku, użytkownika wieczystego, czy też osoby dysponującej ograniczonym prawem rzeczowym, jednakże czyni to w innym celu aniżeli wskazanie, kto może się stać adresatem decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Z treści art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika bowiem, że to nie jeden z przywołanych wyżej tytułów prawnych do zabytku stanowi bezpośrednią podstawę określenia osoby zobowiązanej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych, ale stwierdzenie, kto jest osobą mającą prawo korzystania z zabytku na podstawie tego tytułu prawnego. Ocenę tę potwierdza to, że decyzję w sprawie zobowiązania do wykonania prac przy zabytku wojewódzki konserwator zabytków wydaje podmiotowi posiadającemu "tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru", wynikający z jednego z przytoczonych wyżej praw. Analizowany przepis do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga zatem stwierdzenia, po pierwsze, kto jest podmiotem korzystającym z zabytku, a po drugie, czy tenże dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych do niego. Taki sposób określenia adresata decyzji oznacza, że potwierdzenie tytułu prawnego określonej osoby do zabytku - z punktu widzenia celów analizowanej regulacji – nie stwarza podstaw do utożsamiania właściciela zabytku z osobą zobowiązaną do wykonania prac (robót), o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot ten jednocześnie nie jest uprawniony do korzystania z zabytku. W tym ostatnim przypadku, jeżeli inny podmiot ma prawo władać zabytkiem z wyłączeniem innych osób, w tym osoby właściciela, z uwagi na przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe, bądź stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest zabytek, właściciel nie jest osobą korzystającą z zabytku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Korelatem uprawnień użytkownika, czy też dzierżawcy zabytku jest bowiem bierne znoszenie przez właściciela i powstrzymywanie się przez niego od działań polegających na władaniu rzeczą (korzystania z rzeczy) jak właściciel. 7. Mają oczywiście rację skarżący, gdy wskazują, że zawarte w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyliczenie tytułów prawnych do zabytku opiera się na ich uszeregowaniu według zakresu przysługujących danemu podmiotowi w świetle przepisów prawa cywilnego uprawnień. Powyższe wyliczenie – czego nie dostrzeżono w skardze kasacyjnej– ma jednak tylko wskazywać w jakich stosunkach prawnych ma znajdować swoje źródło uprawnienie do korzystania z zabytku. Wyliczenie to nie może natomiast służyć do twierdzenia, że stanowi ono zobrazowanie preferowanej przez ustawodawcę kolejności, według której wojewódzki konserwator zabytków powinien nakładać na dany podmiot obowiązek wykonania określonych prac (robót) niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wykładnia art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być dokonywana z uwzględnieniem sposobu interpretowania przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Ze stanowiskiem tym nie można się jednakże zgodzić, ponieważ przyjęta w ww. przepisie konstrukcja zobowiązania do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości opiera się na odmiennym określeniu przez ustawodawcę adresata wymienionego obowiązku (bezpośrednie wskazanie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego). Odnoszenie do art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sposobu interpretowania w orzecznictwie sądowym art. 66 ustawy – Prawo budowlane jest w tej sytuacji nieuprawnione. Argumentów uzasadniających formułowane przez skarżących stanowisko nie dostarcza również wskazywanie na zakres obowiązków dzierżawcy, wynikający z przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 697 k.c. dzierżawca ma obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym. Z powyższego przepisu nie można wnosić, że wykonanie robót budowlanych wynikających z zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. wykracza poza obowiązek, jaki może zostać nałożony na posiadacza zabytku. W sytuacji, gdy przedmiot dzierżawy stanowi obiekt zabytkowy, obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem związane z jego eksploatacją i utrzymaniem są bowiem określane nie tylko przez prawo prywatne, ale również przez przepisy prawa publicznego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku może zostać nałożony na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. W dacie zawierania przez skarżących umowy dzierżawy przepis ten nie obowiązywał, niemniej odpowiadający przywołanej normie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) określał, że użytkownicy obiektów zabytkowych tego rodzaju zobowiązani są do należytego ich utrzymania, konserwacji i opieki nad nimi. Jeżeli uwzględnić powyższy wymóg, akcentowanych przez skarżących napraw niezbędnych do zachowania zabytku "w stanie niepogorszonym" nie można odnosić do działań jedynie zapewniających bieżącą eksploatację dzierżawionego obiektu w celu pobierania z niego stałych pożytków. W przytoczonym sformułowaniu należy bowiem upatrywać podstawę do nałożenia obowiązku wykonywania w okresie trwania umowy przez dzierżawcę wszystkich tych prac i robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Nie ma powodów, by tak wyznaczony zakres prac objętych obowiązkiem dzierżawcy zabytku ograniczać jedynie do doraźnych, bieżących remontów. Trafnie wskazuje się bowiem w piśmiennictwie, że obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny. W dużym stopniu uzależniony jest on od treści zawartej umowy, w związku z czym nie można zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu (por. A. Lichorowicz, Prawo zobowiązań – część szczególna, T. 8, red. J. Panowicz-Lipska, Warszawa 2004, s. 181). W konkretnym stanie faktycznym może oczywiście zaistnieć problem oceny, czy określone prace wykonane przy zabytku miały charakter napraw, czy też należy je traktować jako nakłady poczynione w stosunku do przedmiotu dzierżawy w związku z tym, ze doprowadziły do ulepszenia obiektu zabytkowego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z tym, że legalność zobowiązania skarżących do wykonania robót budowlanych uzależniona była nie tyle od cywilnoprawnej ich kwalifikacji jako napraw albo nakładów, ale od stwierdzenia, że nałożenie obowiązku wykonania wynikających z zaskarżonej decyzji robót przy zabytku znajdowało podstawę prawną w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozważając tę kwestię w granicach złożonej skargi kasacyjnej, nie budzi zaś wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji prawidłowo nałożył na skarżących zobowiązanie do wykonania robót budowlanych przy budynku zabytkowej gorzelni, skoro faktem niespornym w sprawie pozostawało, że byli oni dzierżawcami zabytkowej nieruchomości, a zatem - zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy - pozostawali osobami posiadającymi "tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający (....) ze stosunku zobowiązaniowego". 8. Uznanie skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną nie daje podstaw do traktowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako poprawnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wadliwie przyjął bowiem, że zawarte w tym przepisie zobowiązanie do wykonania określonych prac (robót) przy zabytku nie jest w sposób ścisły powiązane z prawem do korzystania z zabytku, ale wynika między innymi z oceny treści stosunku prawnego łączącego właściciela zabytku z jego posiadaczem, stopnia wywiązywania się przez ten podmiot z obowiązku opieki nad zabytkiem, a także z faktu posiadania przez posiadacza zabytku stosowanej wiedzy o bieżącym stanie technicznym obiektu, ułatwiającym usunięcie bez zbędnej zwłoki stwierdzonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nieprawidłowości. Przyjęte przez Sąd I instancji kryteria, w oparciu o które organ konserwatorski powinien ustalić adresata decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w świetle przedstawionych wyżej uwag – są niepoprawne. Obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać bowiem nałożony na osobę dysponującą tytułem prawnym do zabytku, wymienionym w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nie posiada ona wynikającego z tego prawa uprawnienia do korzystania z zabytku. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem pomimo błędu w dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu prawa materialnego, przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie, którego treścią jest oddalenie skargi na decyzję zobowiązującą dzierżawców Zespołu folwarcznego w K. do wykonania robót budowlanych, odpowiadało prawu. 9. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.