II SA/Gl 226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [1] przy ul. C. w B. Decyzja została wydana na wniosek spółki z o.o. "A" w S. Do wniosku dołączony był załącznik nr [...] zawierający szczegółowe charakterystyki planowanych obiektów. Dołączono także mapy, w tym w skali 1:1000, określoną jako "koncepcja zagospodarowania zabudowy na działce nr [1] zespołem budynków mieszkalnych". Wydana decyzja o warunkach zabudowy w pkt I.5 dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawiera zapis, że projekt architektoniczno—budowlany (w oparciu o przedłożoną koncepcję) należy opracować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz w oparciu o ocenę geotechniczną o możliwości i sposobie posadowienia nowej zabudowy, a także o przepisy odrębne oraz przepisy wykonawcze. Załączniki do decyzji stanowią wyniki analizy opisowej i graficznej. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, wydana pierwotnie dla spółki "A" została następnie przeniesiona na rzecz Spółki Akcyjnej "B" decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r. w zakresie oznaczenia numeru działki. Wnioskiem z dnia [...] r. "B" S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. w części dotyczącej warunku zawartego w pkt I.5 decyzji, przewidującego opracowanie projektu budowlanego w oparciu o przedłożoną koncepcję. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor opracował projekt budowlany zgodnie z warunkami określonym w decyzji i z przepisami szczególnymi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji odmówił jednak jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę zarzucając, że inwestor odstąpił od koncepcji zagospodarowania terenu, w oparciu o którą ustalono warunki zabudowy. Organ II instancji uznał, że inwestora wiążą wszystkie warunki zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym także dotyczący opracowania projektu budowlanego zgodnie z koncepcją złożoną wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu konieczne jest zweryfikowanie legalności przedmiotowego warunku. Strona zarzuciła, że warunek ten nie został w decyzji zapisany wprost i może być rozumiany w różny sposób. Strona nie miała świadomości, co organ rozumie jako zgodność projektu z pierwotną koncepcją. Zarzucono, że wprowadzony w pkt I.5 warunek pozbawiony jest podstawy prawnej. W decyzji o warunkach zabudowy organ ustala takie parametry inwestycji, jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu. Przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do wprowadzania warunku zgodności projektu z materiałami złożonymi wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zwrócono uwagę, że koncepcja złożona wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi załącznika do wydanej decyzji w przedmiocie warunków, nie jest też jej elementem. Zarzucono także, że wprowadzony warunek czyni decyzję niewykonalną. Włączenie koncepcji do decyzji spowodowało, że istnieje sprzeczność między treścią koncepcji i ustalonymi w decyzji parametrami. Decyzja dopuszcza zabudowę o pow. 2.500 m2, zaś koncepcja przewiduje zabudowę o pow. 1.800 m2, nadto decyzje nakazuje ochronę użytków leśnych a koncepcja zakłada zabudowę w strefie ochronnej działki oznaczonej jako las. Istnieje także sprzeczność przedmiotowej koncepcji z przepisami regulującymi warunki techniczne, w zakresie odległości miejsc parkingowych od budynków i odległości zabudowy od linii lasu. Zatem odwołując się w decyzji ustalającej warunki zabudowy do złożonej wraz z wnioskiem koncepcji, organ nakazuje projektowanie sprzeczne z wydaną decyzją i sprzeczne z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek strony. Organ jest treścią wniosku związany. Ustalenie warunków zabudowy zawsze dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Wniosek winien obejmować charakterystykę zamierzenia. W sprawie ustalenie warunków nastąpiło na wniosek, do którego dołączono załącznik opisowy oraz projekt zagospodarowania terenu i koncepcję przedstawiającą formę i cechy projektowanego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy powinna nawiązywać do wniosku o jej wydanie oraz określać rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Za dopuszczalne Kolegium uznało zastrzeżenie w decyzji, że projekt budowlany winien zostać opracowany zgodnie ze złożoną koncepcją, która precyzuje intencje wnioskodawcy. Organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy dokonał analizy złożonego wniosku i ustalił, że projektowane zamierzenie nie naruszy ładu przestrzennego. Część tekstowa i graficzna przeprowadzonej w postępowaniu analizy stanowią załączniki do decyzji, zgodnie z wymaganiami prawa. Żaden przepis nie wymaga zaś, aby także inne załączniki stanowiły integralną część rozstrzygnięcia. Kolegium za chybiony uznało zarzut niewykonalności decyzji, ponieważ ze względu na swój charakter decyzja ta nie nadaje się do wykonania, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast warunek zgodności decyzji z przepisami szczególnymi nie dotyczy przepisów techniczno-budowlanych a przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki nie bada się zgodności zamierzenia z prawem budowlanym. Powierzchnia zabudowy określona w decyzji jest zgodna z danymi zawartymi we wniosku i w koncepcji projektowanego przedsięwzięcia. Zwrócono także uwagę, że wnioskując o przeniesienie decyzji Spółka złożyła oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków wynikających z wydanej decyzji. W konkluzji Kolegium podało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Argumenty podane we wniosku "B" S.A. powtórzyła, zwracając się o ponowne jego rozpatrzenie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wyrażone w decyzji Kolegium z [...]r. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "B" zawnioskowała o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art. 52 ust. 2 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię oraz przekroczenie granic wniosku poprzez orzekanie ponad żądanie o nieważności całej decyzji. Zarzucono także wadliwe przyjęcie, że spółka "A" jest stroną postępowania, skoro doszło do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy organ winien, nawet w całości akceptując projekt inwestora, zawrzeć konieczne dane charakteryzujące inwestycję. Związanie wnioskiem nie oznacza, że organ może odwołać się do treści wniosku, zaniechawszy określenia w decyzji koniecznych parametrów inwestycji. Brak jest podstawy prawnej, aby część graficzna wniosku o ustalenie warunków zabudowy była częścią decyzji. Zarzucono także, że Kolegium nie rozpoznało wszystkich zarzutów strony, dotyczących sprzeczności między tzw. "koncepcją" a treścią decyzji. Podniesiono, że Kolegium zaniechało pełnego zbadania decyzji Prezydenta z [...]r. pod względem formalnoprawnym, do czego było zobligowane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ten ostatni zarzut rozwinięto w piśmie procesowym z [...]r. zwracając uwagę, że Kolegium zbagatelizowało fakt, że decyzja z [...]r. nie zawiera koniecznych elementów określonych w § 8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji decyzja ta w ogóle nie określa warunków zabudowy i jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wydanych decyzji. Odnośnie kręgu stron postępowania wskazano, że należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji a nadto każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że spółce "A" przysługiwał przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu. Co prawda doszło do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz w sprawie nie jest kwestionowana decyzja przenosząca, lecz decyzja pierwotna. Jej adresatem była spółka "A" i wobec powyższego organ prawidłowo uznał ją za stronę prowadzonego postępowania, podobnie jak skarżącą Spółkę, której interes prawny w sprawie uzasadnia fakt, że w wyniku przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest ona aktualnie podmiotem będącym adresatem ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut skarżącej, negujący udział pierwotnego adresata decyzji w postępowaniu, nie jest zatem uzasadniony. Sąd nie podziela także poglądu Skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic wyznaczonych żądaniem strony. Wszak zaskarżona decyzja jest decyzją odmowną, z tego powodu nie można jej postawić zarzutu, że organ orzekł ponad żądanie wniosku, wniosek ten w żadnym zakresie nie został bowiem uwzględniony. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym ze względu na okoliczności, których organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył. Należy podkreślić, że wysuwany przez Kolegium argument, nawiązujący do faktu, że skarżąca Spółka wnioskując o przeniesienie decyzji ustalającej warunki, złożyła oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków wynikających z decyzji, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Zgoda strony na warunki ustalone decyzją nie sanuje kwalifikowanych wad takiej decyzji i nie może stanowić okoliczności zwalniającej organ z obowiązku analizy przesłanek legalności decyzji. Na okoliczność tę zwróciła uwagę Skarżąca w szczególności w piśmie procesowym z [...]r. podnosząc, że w istocie organ nie zweryfikował, czy wydana decyzja odpowiada wszystkim wymogom prawa i czy zawiera wszystkie konieczne postanowienia i elementy. Wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności na wniosek strony nie uprawnia organu do ograniczenia się w swych czynnościach kontrolnych wyłącznie do wskazanych przez stronę zarzutów i przesłanek nieważności. Organ winien z urzędu brać pod uwagę istniejące wady decyzji, które mogą mieć wpływ na jej ważność. Prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności organ winien w pierwszym rzędzie poddać analizie akta postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji i rozważyć, czy stwierdzony stan faktyczny spełnia którąś z przesłanek nieważności. W niniejszej sprawie Kolegium orzekło, że nie stwierdziło żadnych uchybień, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, w całości lub części. Stanowiska tego, po analizie akt sprawy, Sąd nie podziela. Po pierwsze należy zwrócić uwagę na przepis art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji powinno być poprzedzone sporządzeniem jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Regulacja ta jest gwarancją odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, której wydanie wymaga profesjonalnego uwzględnienia danych wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Autorstwo urbanisty lub architekta, który może lecz nie musi być pracownikiem organu, winno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku o jakim mowa winno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanym przypadku w aktach administracyjnych dotyczących wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, znajduje się karta oznaczona nr [...], którą stanowi materiał oznaczony jako "decyzja o warunkach zabudowy. Projekt". Nie jest on podpisany i nie można stwierdzić, kto jest jego autorem. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu została przygotowana przez osobę posiadającą wymagane kompetencje i uprawnienia. Faktem jest, że decyzja ta została podpisana z upoważnienia Prezydenta przez Naczelnika Wydziału będącego architektem, wobec braku stosowanego projektu, winno zostać wyjaśnione, czy osoba wydająca decyzję z upoważnienia organu przygotowała ją pod względem merytorycznym i czy legitymuje się wymaganym wpisem na listę właściwej izby samorządu. Wątpliwości budzi też prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji. Jak stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor winien dołączyć do wniosku kopię mapy o odpowiedniej skali, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To właśnie na kopii tej mapy organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i dokonuje analizy funkcji i cech zabudowy (przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588). Stanowiąca załącznik do decyzji analiza graficzna nie jest sporządzona na mapie opatrzonej stosowną klauzulą o jej przyjęciu do państwowego zasobu. Ta okoliczność także zatem wymaga weryfikacji, czy mapa odpowiada standardom. Sąd podziela też zarzut Skarżącej, że w istocie Kolegium nie oceniło, czy decyzja z [...]r. zawiera w swej treści wszystkie elementy konieczne i w wymaganym zakresie ustala parametry dopuszczalnej zabudowy. Co w decyzji winno być określone, reguluje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Parametrami tymi są w szczególności gabaryty i forma architektoniczna obiektów, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu. Parametry te winny z decyzji jednoznacznie wynikać. Co do zasady można podzielić stanowisko organu, że w konkretnym przypadku parametry te mogą być określone poprzez odesłanie do jakiegoś opracowania projektowego, jeśli jest ono aprobowane przez organ i przyjęte w nim rozwiązania odpowiadają wynikom analizy. Aby spełnić wymóg, że to decyzja określa parametry dopuszczalnej zabudowy, opracowanie takie winno jednak wówczas stanowić część decyzji i być oznaczone jako załącznik do niej. Fakt, że przepisy przewidują dwa obligatoryjne załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy, jakimi są wyniki analizy opisowej i graficznej, nie oznacza, że takiego waloru nie można nadać, w miarę potrzeby, innym dokumentom. Wadliwie w przekonaniu Sądu Kolegium uznało, że treść decyzji i wynikające z niej warunki mogą być uzupełnione danymi zawartymi w materiale, który nie stanowi integralnej części decyzji i którego identyfikacja nie jest jednoznaczna. Jakkolwiek wątpliwości co do treści decyzji mogą być rozstrzygnięte przez organ, który ją wydał, to również w przypadku precyzyjnego określenia dokumentu zawierającego parametry przyszłej zabudowy, winien zostać mu nadany status dokumentu urzędowego poprzez włączenie do decyzji w charakterze załącznika. Wobec wskazanych zastrzeżeń, konieczne jest ponowne przeprowadzenia przez Kolegium postępowania mającego na celu weryfikację przesłanek nieważności decyzji. Oprócz wskazanych wyżej zaleceń, Kolegium winno w szczególności zbadać, czy decyzja zawiera ustalenia dotyczące wszystkich obligatoryjnych parametrów przyszłej zabudowy oraz czy zawarte w niej warunki odpowiadają wynikom analizy, przedstawionym w załącznikach do decyzji. Oceniając dopuszczalność warunku opracowania projekty architektoniczno-budowlanego w oparciu o przedłożoną koncepcję Kolegium uwzględni stanowisko Sądu dotyczące kwestii integralności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.