VII SA/Wa 1246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2010 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala VIISA/Wa 1246/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 lipca 2009r. (data wpływu do organu - 13.07.2009r.) L. P. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]10.2008 r, znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]11.2007 r, znak: [....] nakazującą mu rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w P. zlokalizowanego w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr [...] L. P. zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie ogrodzenia jako obiektu budowlanego wbrew, jego zdaniem, treści przepisu art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane, który nakazuje traktować ogrodzenia jako urządzenia budowlane. W ocenie wnioskodawcy organy błędnie uznały, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Wnioskodawca wskazał, że już w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora, przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r. (IV SA 1129/97), który stwierdził, że pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p. a. po rozpatrzeniu wniosku L. P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r., wyjaśnił w uzasadnieniu, że trakcie przeprowadzonych w dniu 24.05.2007 r. oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że ogrodzenie działki o nr ewid. [...] zlokalizowane jest w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr [...]. Takie zlokalizowanie ww. obiektu narusza uregulowania art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w przypadku dróg gminnych w terenie zabudowy - 6 m., natomiast w przypadku dróg gminnych poza terenem zabudowy -15 m. VII SA/Wa 1246/10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z akt sprawy wynika, w tym m.in. rozpatrywanego wniosku, że działka nr [...] w P. nie jest zabudowana. Tym samym ogrodzenie wykonane przez inwestora w świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane należy zakwalifikować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska wnioskodawcy , że przedmiotowe ogrodzenie winno być kwalifikowane jako urządzenie. Ogrodzenie jest bowiem urządzeniem budowlanym, gdy działka jest zabudowana i istnieje funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Gdy nieruchomość nie została zabudowana, ogrodzenie należy kwalifikować jako obiekt budowlany - stwierdził organ. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki ogrodzenia działki o nr ewid[...] od strony drogi gminnej nr [...] w miejscowości K., w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wskazały na niezgodność przedmiotowej inwestycji z regulacją art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] WINB z dnia [...].10.2008 r, znak: [...] nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności - nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W skardze skierowanej do Sądu L. P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego: 1) art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że urządzeniem budowlanym jest tylko takie ogrodzenie, które zlokalizowane jest na działce zabudowanej, 2) art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niezawiadomieniu stron postępowania przed wydaniem decyzji kończącej sprawę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, 1) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania 2) VII SA/Wa 1246/10 administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, 4) art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się organu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, 5) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. Podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, a ponadto stwierdził, że nie można się zgodzić z przyjętą przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacją art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym wyłącznie wtedy, gdy jest funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym, tzn, zrealizowane jest na działce zabudowanej. Wykładnię tę organ oparł w szczególności na analizie funkcji ogrodzenia, które określił jako oddzielenie terenu nieruchomości od działek sąsiednich. Przyjmując takie kryterium należy stwierdzić, że ogrodzenia działek spełniają swą funkcję niezależnie od stanu zabudowy działki. Skoro zatem ogrodzenie wydziela fizycznie dany teren od innych w ten sam sposób przy działce zabudowanej jak i niezabudowanej, przy przyjęciu, że urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane są wyłącznie "obiekty ściśle związane z obiektem budowlanym, które bez tego obiektu nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej", należałoby stwierdzić, że żadne ogrodzenie nie stanowi urządzenia technicznego, ponieważ jego funkcja jest taka sama na działce niezabudowanej i zabudowanej. Podniósł również, że organ nie ustosunkował się do okoliczność podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że działka zabudowana była budynkiem gospodarczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). VII SA/Wa 1246/10 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji pozwalającej na budowę budynku gospodarczego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156§1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. W szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - VII SA/Wa 1246/10 skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r, II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEXnr 165717/. W ocenie sądu kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2007 r, znak: [...] nakazującą mu rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w P. zlokalizowanego w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr [....] są prawidłowe. Organy nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki tego ogrodzenia działki wskazały na niezgodność przedmiotowej inwestycji z regulacją art. 43 ustawy o drogach publicznych z 1985r. (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 119), który stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem komentowany przepis stosuje się do usytuowanych przy drogach publicznych obiektów budowlanych w tym obiektów będących ogrodzeniem stanowiącym samodzielną inwestycję nie związaną z obiektem budowlanym a nie jest tak, że każde ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany. Pogląd ten jest aprobowany w doktrynie, por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2007 s. 63-64. Jak wynika z akt sprawy sporne ogrodzenie było samodzielną inwestycją nie związaną z innym obiektem budowlanym jako urządzenie budowlane zatem J. i L. P. - inwestorzy, wykonując ogrodzenie w odległości mniejszej niż podaje przepis w/w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wykonali roboty budowlane w sposób niezgodny z dyspozycją tego przepisu. Nie można zatem uznać za rażące naruszenie prawa czegoś czego nie możemy z całą pewnością uznać nawet za naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest niedwuznaczne. A jeżeli coś podlega interpretacji to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. /sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedury administracyjnej a w szczególności art. 7 i 77 kpa Sąd uznaje je za niezasadne, bowiem organy orzekające w sprawie wielokrotnie ostatecznie w sposób wnikliwy i dokładny rozpoznały sprawę czemu dały wyraz w obszernych i odpowiadających prawu uzasadnieniach decyzji. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 10 kpa - nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010r. Trzeba zauważyć, że to skarżący był inicjatorem tego postępowania, a zatem miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i mógł przeglądać akta na każdym jego etapie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).