II GSK 369/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 649/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "D. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "D. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "D. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie przyznania tej płatności. Organ I instancji uznał, że spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej (podmiotowości) i nie może zostać beneficjentem płatności. Nie posiada, zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 29 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Wspólnicy nie złożyli wniosku o przyznanie płatności, zatem organ nie może przyznać płatności, o którą występuje spółka, na rzecz jej wspólników. Każdy ze wspólników został zarejestrowany w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależny producent, nie można zatem przyznać im płatności, o którą wystąpiła spółka. W związku z powyższym organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podając motywy uwzględnienia skargi wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8, a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył, bowiem zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną, jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Tym bardziej, że doręczał spółce częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany), jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. Zdaniem Sądu, skoro później organ I instancji zasadnie uznał, że spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich, jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie art. 8 k.p.a. mogło mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Sąd zgodził się z organami, co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Jednakże skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być jednak grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień poprzez sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z: a) art. 8, art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 110 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędnym jej wyjaśnieniu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie, jako rolnik – grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, ponieważ nie ma podmiotowości prawnej a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika. W spółce cywilnej rolnikami są wspólnicy a nie spółka. W związku z tym organ uznał, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. na żądanie spółki cywilnej "D. A.", a nie jej wspólników, to zaistniała przesłanka do umorzenia postępowanie, jako bezprzedmiotowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organu, którego działanie kontrolował, że " wnioskodawcą o przyznanie płatności nie może być spółka cywilna". Różnica w stanowiskach organu odwoławczego i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez "wezwanie (na podstawie art. 50 lub 64 § 2 k.p.a.) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich, jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.10 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art.10 ust.1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "D. A.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była, zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art.10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła, bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 in fine, orzekł jak w sentencji.