II OSK 2329/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 143/10 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 143/10, po rozpoznaniu skargi B. F. uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. dla K. A. W dniu 9 lipca 2001 r. B. F. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją, argumentując, że bez swojej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu jako strona, bowiem nie otrzymała przedmiotowej decyzji. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2001 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę podnosząc, że awizo o pozostawieniu przesyłki organu, zawierającej decyzję zostało złożone pod adresem wskazanym przez B. F. w czasie, gdy była ona obecna w miejscu zamieszkania. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła B. F. Wojewoda Z. rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia było uznanie przez organ odwoławczy, że B. F. nie doręczono skutecznie decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszono przepisy art. 9 i 10 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podniósł, że przesyłka pocztowa zawierająca sporną decyzję była awizowana w dniach: 4 stycznia 2001 r., a następnie 9 stycznia 2001 r. oraz 16 stycznia 2001 r. Powyższe w ocenie organu wynika z pieczątek oraz z adnotacji Poczty dokonanych na kopercie. Ponadto organ podkreślił, że z wniosku B. F. oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że była ona nieobecna w miejscu zamieszkania w okresach od dnia 9 do 10 listopada 2000 r. oraz 7 grudnia 2000 r., a także od 15 do 24 stycznia 2001 r. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez B. F., decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda Z. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w związku z art. 146 § 2 k.p.a., że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, wskazując przy tym, że nie uchyla decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. B. F. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w części, w której nie uchylono decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. Wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt SA/Sz 1092/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i M. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1612/04 oddalił skargę kasacyjną, wobec braku wątpliwości co do wadliwości decyzji Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego B. F., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. stwierdzając, iż decyzja ta podjęta została z naruszeniem art. 7 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że B. F. nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, bowiem brała ona w sposób zaangażowany czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając wskazaną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1351/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto należałoby wyjaśnić, czy nieodebranie przez B. F. przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. w okolicznościach sprawy świadczy o niedoręczeniu jej tej decyzji, czy też zachodzą przesłanki, do uznania, że skuteczne było doręczenie zastępcze dokonane w trybie art. 44 k.p.a. – jak przyjmuje organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2002 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1351/05 stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że odwołanie B. F. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie przesyłka zawierająca decyzję o pozwoleniu na budowę, była trzykrotnie awizowana, z tego dwa awiza były składane w dniach, w których strona przebywała w miejscu zamieszkania, co wynika z oświadczeń strony. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa przesyłka została doręczona B. F. zgodnie z art. 44 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, czyli z upływem okresu siedmiu dni od pozostawienia zawiadomienia o jej złożeniu w urzędzie pocztowym. Organ drugiej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy decyzja została skutecznie doręczona stronie, zgodnie z przepisami kodeksu, nie można uznać, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy, zapewniające B. F. czynny udział na każdym etapie postępowania dotyczącego jej praw i obowiązków. Zasadnie zatem odmówił, w myśl art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. B. F. nie zgadzając się z powyższą decyzją złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc przy tym o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] w całości oraz stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, bowiem organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia sytuacji związanej z niedoręczeniem decyzji skarżącej. Jednocześnie B. F. podkreśliła, że od 13 lat regularnie odbierała korespondencję, a ponadto w aktach sprawy brak jest adnotacji urzędnika poczty o odmowie odbioru przesyłki zawierającej wskazaną decyzję. Dodatkowo skarżąca oświadczyła, że w tym czasie kiedy miała być doręczona decyzja przebywała w domu wraz z rodziną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wskazał, że instytucja tzw. fikcji prawnej doręczenia przewidziana w art. 44 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia, zatem zasady jej stosowania powinny być przestrzegane ściśle. Dla skuteczności doręczenia pisma w trybie powołanego przepisu niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001r. , sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). Wszystkie okoliczności związane z doręczeniem, w powołany wyżej sposób, powinny być ustalone w sposób nie budzący wątpliwości oraz wynikać z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, a dokładniej z adnotacji doręczyciela informującej o tym, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Dla uznania bowiem, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki, zwrot "awizo" należy rozumieć jedynie jako zawiadomienie odbiorcy o przesyłce, jednakże dopiero ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki można wywieść sposób zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału wynika, że decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. została pierwotnie przesłana na adres B. F. przesyłką kurierską, a na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawarto adnotację, że "doręczenie niemożliwe, ponieważ adresatka wyjechała do kliniki w N. Wróci prawdopodobnie pod koniec grudnia". Następnie przedmiotową decyzję przesłano ponownie na adres skarżącej, już za pośrednictwem poczty. Z analizy koperty wynika, że dokonano trzykrotnego awizowania przesyłki, tj. w dniach 4 stycznia 2001 r., 9 stycznia 2001 r. oraz 16 stycznia 2001 r. jednakże w dołączonym do koperty druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresatkę o przesyłce, a w szczególności gdzie pozostawił zawiadomienie o przesyłce, czy w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach mieszkania, bądź w innym miejscu, a także w jakim oddziale pocztowym ją złożono. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie mógł uznać, że decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. została skutecznie doręczona skarżącej, w trybie art. 44 k.p.a., a co za tym idzie, nie mógł bezwzględnie stwierdzić, że brała ona udział w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, które to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ odwoławczy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, że Prezydent Miasta K. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności doręczenia decyzji. Brak zatem pełnych ustaleń w tej mierze uniemożliwia przyjęcie skuteczności doręczenia decyzji. Stwierdzone powyżej uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej powinność wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien podjąć czynności procesowe w celu rzetelnego wyjaśnienia okoliczności doręczenia spornej przesyłki. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. A. i M. A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji naruszyły art. 44 k.p.a. poprzez stwierdzenie w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, iż zostało wykonane doręczenie zastępcze do B. F. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną w K. przy ul. [...]. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie skuteczności doręczenia zastępczego B. F. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2005 r. sprawa o sygnaturze OSK 1612/04, który stwierdził, że: "wadliwość kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie budzi wątpliwości. Nie tylko z przyczyn wskazanych przez Sąd, ale również dlatego, że z dołączonej do akt dokumentacji zdaje się wynikać, iż dokonane w trybie art. 44 kpa doręczenie B. F. decyzji z dnia [...].11.2000 r. mogło być skuteczne". Sąd wskazał więc na skuteczność doręczenia zastępczego decyzji. Skarżący podnieśli, że z art. 44 k.p.a. nie wynika, aby istniał obowiązek umieszczania na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki informacji doręczyciela "gdzie pozostawił zawiadomienie o przesyłce, czy w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach mieszkania, bądź w innym miejscu, a także w jakim oddziale pocztowym ją złożono". To, że doręczyciel zaznaczył na zwrotnym potwierdzeniu odbioru fakt awizowania przesyłki jest równoznaczne, iż działał on w ramach przepisów prawa pocztowego - a zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka jest przechowywana, pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata B. F. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła B. F., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji naruszyły art. 44 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zostało wykonane doręczenie zastępcze do B. F. decyzji Prezydenta Miasta K. (w skardze kasacyjnej niewłaściwie określonego jako "Prezydenta Miasta K.") z dnia [...] listopada 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną w K. przy ul. [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). W rozpoznawanej sprawie wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. nie zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że dokonano trzykrotnego awizowania przesyłki wysłanej B. F., tj. w dniach 4 stycznia 2001 r., 9 stycznia 2001 r. oraz 16 stycznia 2001 r., jednakże, jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, brak jest na dowodzie doręczenia przesyłki informacji o sposobie zawiadomienia adresata o tej przesyłce, w szczególności miejscu pozostawienia zawiadomienia o przesyłce. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W związku z powyższym, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się zaś do twierdzeń skargi kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1612/04 wskazał na skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., stwierdzić należy, że NSA nie przesądził skuteczności doręczenia tej przesyłki, lecz jedynie na marginesie wskazał, że "z dołączonej do akt dokumentacji zdaje się wynikać, iż dokonane w trybie art. 44 k.p.a. doręczenie B. F. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. mogło być skuteczne". Dalej NSA wskazuje bowiem, że "okoliczność ta nie została przez organ odwoławczy w wyczerpujący sposób wyjaśniona". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek B. F. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. ze względu na brak wykazania ich poniesienia przez wyżej wymienioną.