V SA/Wa 1149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi G. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... marca 2010 r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; oddala skargę. Wnioskiem z ... maja 2006 r. Gospodarstwo Rolne K. Sp. z o.o. w K. (zwana dalej: skarżącą) wystapiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności dziewięćdziesiąt osiem działek rolnych oznaczonych literami od AA do MK, położonych na sześćdziesięciu czterech działkach ewidencyjnych o numerach: [...] znajdujących się w powiecie p.; gminach: C., P.a, S., w obrębie ewidencyjnym: D., K., K., P., K. W związku z nieprawidłowościami wykrytymi podczas kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 skarżąca złożył dwie korekty wniosku oraz oświadczenia w odpowiedzi na wezwania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. u z ... lipca 2006 r., ... stycznia 2007 r., ... stycznia 2007 r, W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach ... sierpnia 2004 r, dotyczącej działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 inspektorzy terenowi wykryli liczne nieprawidłowości, w tym na działkach rolnych oznaczonych we wniosku jako: "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości K.), "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości K.), "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości K.), "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości P.), "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości K.), "..." (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, położona w miejscowości K.), wykazano brak utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. W związku z powyższym zastosowano kod DR ... (cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień ... czerwca 2003 roku). Decyzją Kierownika Biura Powiatowego AriMR w P. z ... lutego 2007 r., nr ... przyznano skarzącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości tj. na kwotę ... zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej ... zł, uzupełniającej płatności obszarowej ... zl oraz o przyznaniu oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości ... zł. Przedmiotowe płatności zostały przyznane również do działek, na których stwierdzono kod DR10. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. działając na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., decyzją z ... lutego 2007 r. nr ..., uchylił decyzję własną z ... lutego 2007 r. i przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości ... zł, tj. w wysokości większej niż przyznana decyzją nr ... z ... lutego 2007 r. Nastepnie po wszczęciu z urzędu postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z ... listopada 2009 r., nr ... stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z ... lutego 2007 r., nr .... Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Prezes ARiMR decyzją z ...marca 2010 r. nr ... urzymał w mocy zaskarżoną decyzję z ... listopada 2009 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznając decyzją z ... lutego 2007 r. skarżacej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr ... rażąco naruszył przepis art. 143 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ponieważ przyznał przedmiotowe połatności także do gruntów, których powierzchnia nie powinna zostać objęta płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych bowiem grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., co winno było skutkować trwałym uniemożliwieniem uzyskania do nich dopłat w kolejnych latach. W tym kontekście Prezes ARiMR, odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wyjaśnił, iż zdjęcia dokumentujące stan zagospodarowania działek rolnych w dniu kontroli przedstawiają grunty rolne, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zarówno w roku 2004 jak i roku 2003 r. Ponadto stwierdzenie w ramach kontroli na miejscu w roku 2004 niespełnienia któregoś z wymagań dobrej kultury rolnej, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r., w sprawie określenia minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (Dz. U. Nr 65, poz. 600) jest wystarczające, aby działka została zakwalifikowana jako nieutrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. Prezes ARiMR wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, może powierzyć przeprowadzanie kontroli (...) innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli nie wprowadzają obowiązku aby członkiem zespołu realizującego kontrolę na miejscu miał być “doświadczony rolnik". Mając na uwadze, iż przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. analizując przedstawione w odwołaniu zarzuty stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do jego uwzględnienia, a rozstrzygnięcie podjęte w skarżonej decyzji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR z ... listopada 2009 r. oraz stwierdzenie błędnej kwalifikacji działek należących do skarzacej o nr ...1 poprzez przypisanie przez ARiMR tym nieruchomościom kodu DR 10 wskutek błędnej i nie opartej na rzetelnych przesłankach procedury. Zaskarżonym decyzjom zarzucił istotny błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących użytkowania rolniczego w/w działek należących do skarżacej w odniesieniu do terminu 30 czerwca 2003 r. oraz naruszenie prawa, w szczególności art. 7, 8, 9 i 156 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zwróciła uwagę na, jej zdaniem, wadliwie przeprowadzoną przez Agencję w sierpniu 2004 r., kontrolę charakteryzującą się brakiem profesjonalizmu i wiarygodności, a stwierdzenie niewilkiego zachwaszczenia nie daje podstaw do oceny, iż użytki zielone nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, co czyni zarzut organu w tym zakresie całkowicie nietrafny. Dalej zarzucając organowi odwoławczemu szereg uchybień związanych z wadliwie prowadzonym postępowaniem dowodowym, skarżąca stwierdziła, iż skutkiem błędnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego (kwalifikacja sześciu działek kategorii DR 10) są nieprawidłowości skutkujące kolejnymi błędnymi decyzjami ARiMR zaskarżonymi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnikmorganu wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z ... lutego 2007 r. nr ... uchylającej decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oraz przyznającej skarżącej płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości ... oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości ... zł. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43) i jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z ... lutego 2007 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z ... lutego 2007 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z ... lutego 2007 r. nr ... została wydana z rażącym naruszeniem art. 143b ust. 4 obowiązującego dla spraw z kampanii 2006 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94. (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001. Podkreślenia wymaga, iż w świetle przepisów powołanych powyżej, obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Przez "wykorzystywane użytki rolne", należy rozumieć całkowity obszar obejmujący grunty ome, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak, jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Powyższy przepis prawa wspólnotowego obowiązywał od dnia 1 maja 2004 r. i został wprowadzony w pkt 27 rozdziału 6, li. A " Ustawodawstwo rolne", załącznika II do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. UE L 236 z 23.09.2003 r.), zmienionego przez decyzję Rady Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2004 r, (Dz. U. UE L 93 z 30.03.2004r.). Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, iż do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. kwalifikują się grunty rolne (w skład, których wchodzą: grunty orne, pastwiska, łąki, sady i plantacje wieloletnie oraz ogródki przydomowe) utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień... czerwca 2003 r. Stwierdzenie faktu, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień, skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której granty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Podkreślenia również wymaga, co zostało podkreślone przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, iż stwierdzenie w ramach kontroli na miejscu w roku 2004 niespełnienia któregoś z wymagań dobrej kultury rolnej, o którym mowa w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska - np. wykaszania łąki na dzień ... czerwca 2003 r. jest wystarczające, aby działka została zakwalifikowana jako nieutrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 skarżący zadeklarował działki rolne oznaczone nr ewidencyjnymi ...które jak się okazało, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., co potwierdza protokół kontroli na miejscu oraz wykonane zdjęcia przedmiotowych działek dyskwalifikujące je do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego, wskazującego na wadliwie przeprowadzoną przez organ, w toku postępowania kontrolę, wyjaśnić należy, iż stosowanie technik pomiaru za pomocą GPS, wykorzystywanych do pomiaru powierzchni działek rolnych w kontroli na miejscu jest prawnie dopuszczalne, co wynika z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozprządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Wielkość tolerancji natomiast obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Technicznym JRC IPSC/G03/P/SKA/skaD(2003)(1576). Wyjaśnienia wymaga fakt, iż z w/w przepisów regulujących zasady przeprowadzania kontroli nie określono czasu jej trwania, a zapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału podczas jej przeprowadzania czyni zarzut przeprowadzona kontroli w sposób niewiarygodny, nieuzasadnionym. W tej sytuacji przyznanie skarżącej decyzją z... lutego 2007 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 rażąco naruszyło wskazany art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003r. ponieważ dotyczyło płatności do grantów, których powierzchnia nie powinna zostać objęta płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych. Tym samym, w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nieważności decyzji nr ... z ... lutego 2007 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Nie można tym samym stwierdzić, aby w toku postępowania wyjaśniającego (dowodowego) doszło do naruszenia podstawowych jego zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 9 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a. stanowiący wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Reasumując Sąd podkreśla, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, świadoma była zasad przyznawania przedmiotowych płatności, czego dowodem jest złożony przez osobę działającą w imieniu skarżącej, podpis pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - sekcja IX Oświadczenia i zobowiązania, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i skutki podejmowanych działań i zaniedbań - tak pozytywne, jak i negatywne obciążają stronę. Z tych wszystkich przyczyn, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając, aby wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.