II GSK 1050/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 678/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A" na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W, z dnia 5 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/10 uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "P. A." i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z 5 maja 2010 r. nr PRŚ/52/2010 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z 30 grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 maja 2008 r. Spółka cywilna "P. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z 30 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że zgodnie z art. 29 i 30 k.p.a. nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej "P. A" są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni, a w związku z tym nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ pierwszej instancji uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z 5 maja 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podzielając w całości argumentację organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skargę P. M. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchybienie art. 8 k.p.a., wyrażającemu zasadę zaufania polegało na obciążeniu wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ pierwszej instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy nadanie jej numeru producenta rolnego. Sąd podkreślił, że organ doręczał spółce (skarżącemu) częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. W ocenie WSA, w sytuacji gdy następnie organ pierwszej instancji uznał, że spółka cywilna nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że wnioskodawcą w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna, gdyż nie posiada osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają spółce cywilnej w tych sprawach podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 i art. 110 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003), oraz w związku z art. art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika, b) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika, c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu, d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, e) art. 6, art. 7 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek zobowiązania organu do wezwania zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, że spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polegała na tym, że według Sądu pierwszej instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie wnoszących, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. W tym miejscu zauważyć należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 (CBOSA www.nsa.gov.pl) przyjęto, iż w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej. W związku z tym stwierdzić należy, że pogląd wyrażony przez wnoszący skargę kasacyjną organ i Sąd pierwszej instancji, iż spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z powołaną uchwałą. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Powołany przepis przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Nie podzielono również stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odwołując się do definicji rolnika zawartej w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 przyjął, że spółka cywilna nie może być uznana za rolnika, lecz status ten przysługuje jej wspólnikom. Uwzględniając treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. stanowisko to należało uznać za błędne. Również poglądy organu w tej kwestii nie są zasadne. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2006 złożyła spółka cywilna "P. A.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. W związku z tym była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd przyjął także, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu pierwszej instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, lecz nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Powyższe wynika przede wszystkim z ogólnej mocy wiążącej powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle dotychczasowych rozważań stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności zastosowania trybu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należało uznać za błędne. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu zawartych w nim błędów, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z podanych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku spółki cywilnej "P. A." wobec jego bezprzedmiotowości, należało uznać za bezzasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjne chybione są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., gdyż na podstawie powołanych przepisów nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną.