II GSK 1309/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 677/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. o sygnaturze VIII SA/Wa 677/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnśrodowiskowych. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się orzeczenia; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 8, 105 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2, 29 i 30 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy naruszyły zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a., obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Zdaniem Sądu I instancji organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania dopuściły się naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca, wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Organ nie powinien umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przed wezwaniem zainteresowanych wspólników w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydania decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiły przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) pomocy. Sąd I instancji zgodził się z organami, że wnioskodawcą o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie może być spółka cywilna, ponieważ nie posiada ona osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie, sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były uzasadnione i dlatego podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001; art. 10 ust 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.); art. 1 i 33 Kodeksu cywilnego, art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 6, 7, 8, 9, 29, 30, 61 § 1, 64 § 2, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że błędnie Sąd I instancji nie podzielił bezprzedmiotowości postępowania, skoro spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej. Oznacza to, że nie może być stroną postępowania administracyjnego. Sąd I instancji swoim rozstrzygnięciem zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik dopiero wyrażą zgodę. Błędnie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie kasatora płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności. Brak statusu rolnika uniemożliwia przyznanie płatności, a spółka cywilna nie może być traktowana jako rolnik – grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu powołanych przepisów prawa materialnego. W sytuacji złożenia wniosku przez podmiot nieposiadający zdolności prawnej, wszczęte postępowanie należało umorzyć. Ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania są błędne i nie odpowiadają przepisom prawa. Złożenie skargi stało się konieczne i w pełni uzasadnione. [...] – wspólnik spółki cywilnej "[...]" nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała niniejszej sprawie. Przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz umarzająca postępowanie w sprawie w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie podziela wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (v. uchwała 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W sprawie, Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków, przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd pierwszej instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej: ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie wskazać należy, że zgodnie art. 10 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w odpowiednich przepisach. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Stosownie do art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prywatną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem nie sposób odmówić jej statusu rolnika, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. W tej sprawie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna [...]. W świetle nie kwestionowanych ustaleń Spółka ta zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu pierwszej instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine, orzekł jak w sentencji wyroku.