II SA/Ol 550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 26 marca 2010 r., nr XXX/347/2010 w przedmiocie zmiany Statutu Powiatu Olsztyńskiego I. stwierdza nieważność § 1 pkt 3) uchwały nr XXX/347/2010 Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 26 marca 2010 roku zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia Statutu Powiatu Olsztyńskiego; II. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu Olsztyńskiego w dniu 26 marca 2010r., z powołaniem się na art. 12 pkt 1 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami, dalej powoływanej jako "u.s.p."), podjęła uchwałę Nr XXX/347/2010 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Olsztyńskiego. Uchwałą tą zostały wprowadzone zmiany w Statucie Powiatu Olsztyńskiego, stanowiącym załącznik do uchwały tego organu Nr VIII/99/2003 z dnia 5 września 2003r. W § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej Rada postanowiła o dodaniu w Statucie Powiatu Olsztyńskiego "§ 45a o następującej treści: "§ 45a 1. W szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością niezwłocznego podjęcia uchwały, Starosta może zdecydować o głosowaniu nad uchwałą bez zwoływania posiedzenia Zarządu Powiatu, przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. 2.Uchwała jest ważna, gdy członkowie Zarządu Powiatu przed głosowaniem zostali zapoznani z treścią projektu uchwały. 3. Z przebiegu głosowania, o którym mowa w ust. 1 sporządza się protokół. Zapisy § 48 stosuje się odpowiednio. 4.Uchwały podjęte w trybie, o którym mowa w ust. 1 podpisują członkowie biorący udział w głosowaniu, na następnym posiedzeniu Zarządu, na którym są obecni" W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda Warmińsko-Mazurski, z powołaniem się na art. 81 ust. 1 u.s.p wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej Statut Powiatu Olsztyńskiego, podnosząc w uzasadnieniu skargi, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy prawnej, zezwalającej na przyjęcie sposobu głosowania korespondencyjnego czy też za pomocą środków bezpośredniego porozumiewania się. Skarżący powoływał się na regulację, zawartą w art. 13 ust. 1 u.s.p., która, zdaniem organu, wprowadza wymóg fizycznej obecności podczas głosowania, co najmniej połowy ustawowego składu tych organów. W ocenie strony skarżącej, organ stanowiący ma swobodę w kształtowaniu zasad i organizacji wewnętrznej zarządu, jednakże winien czynić to w granicach obowiązującego prawa i nie ma tu zastosowania reguła, że dozwolone jest wszystko, co nie jest prawem zakazane. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu Olsztyńskiego wniosła o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu swego stanowiska, że w obecnej dobie komunikacji anachronizmem jest twierdzenie, że do ważności podjętej uchwały, konieczna jest obecność osób głosujących w tym samym miejscu i czasie. Owa obecność, zdaniem strony przeciwnej, realizowana jest podczas kontaktu telefonicznego, internetowego czy przez teletransmisję. Rada podniosła, iż wprowadzona w zaskarżonej uchwale regulacja, nie jest czymś niezwykłym i znana jest Kodeksowi Spółek Handlowych, gdzie ustawodawca dopuścił możliwość głosowania w podobny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne zostały powołane do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium innym, aniżeli zgodność z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż uchwała w zaskarżonej części, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu określonego przez ustawodawcę organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale zgodnie z art. 81 ust. 1 u.s.p., może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., zakwestionował legalność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim organ powiatu uregulował kwestię sposobu przeprowadzenia głosowania nad uchwałami Zarządu Powiatu. Wojewoda Warmińsko- Mazurski twierdził, iż dla przyjętych w uchwale regulacji, brak jest stosownej podstawy prawnej. Natomiast zdaniem strony przeciwnej, wymóg obecności członków zarządu na posiedzeniu, nie wynika z treści art. 13 u.s.p. Kwestię tę ustawodawca pozostawił do uregulowania radzie. Rada Powiatu Olsztyńskiego przewidziała w Statucie formę pracy Zarządu, którą jest posiedzenie, może więc także dać Zarządowi możliwość podejmowania uchwał bez zwoływania posiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela, zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska. Przemawiają za tym następujące argumenty: Zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a jego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy określa statut powiatu. Z treści art. 32 ust. 4 u.s.p. wynika, że ustawodawca nie wprowadził szczególnych zasad funkcjonowania zarządu, kwestie te pozostawiając do uregulowania w statucie. Ustawa nie daje też żadnych konkretnych dyrektyw, co do tego, co i w jaki sposób statut powinien regulować. Zdaniem doktryny winien on "określać zadania poszczególnych członków zarządu (wewnętrzny podział pracy), zasady zwoływania posiedzeń i ich prowadzenia, zasady współdziałania z radą powiatu i jej organami wewnętrznymi, zasady współdziałania z organami wykonawczymi innych jednostek samorządu terytorialnego, tryb podejmowania uchwał i decyzji oraz ich podpisywania, procedurę wnioskowania o zwołanie sesji rady powiatu w sytuacji określonej w art. 15 ust. 7 itp. " (C. Martysz, B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, , M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC, 2007- komentarz do art. 32). Statut powiatu jest aktem prawa miejscowego, obowiązującego na terenie danego powiatu i jako taki nie może być sprzeczny z przepisami rangi ustawowej. Określenie trybu podejmowania uchwał organów powiatu nie może więc pozostawać w sprzeczności, ani wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym art. 13 ust. 1 u.s.p. Uchwała organu kolegialnego jest niewątpliwie rozstrzygnięciem, które stanowi akt woli każdego z członków tego organu, który poprzez głosowanie wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka zarządu (rady). Warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Stanowi o tym wprost przepis art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym "uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 u.s.g., chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania. Przyjęcie trybu nieprzewidzianego w ustawie i z nią sprzecznego, naruszałoby konstytucyjny system źródeł prawa, w którym naczelne miejsce zajmuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy, a akty prawa miejscowego pełnią w tym systemie rolę dopełniającą. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Skoro Statut jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z cytowanym przepisem Konstytucji RP winien on być uchwalony w trybie, określonym ustawą o samorządzie powiatowym. Dopóki ustawodawca nie wprowadzi innych regulacji, umożliwiających wprowadzenie innego trybu głosowania, dopóty niemożliwe będzie stanowienie o tym w drodze aktów prawa miejscowego. W dobie szerokiego dostępu do środków społecznego komunikowania, tryb głosowania przyjęty w art. 13 u.s.p. z pozoru może wydawać się anachroniczny. Nie można jednak stanowczo twierdzić, iż rozwiązania określone w cytowanym przepisie są niezgodne z duchem czasu, zważywszy na przedmiotowy zakres aktów prawa miejscowego oraz publiczny charakter organów stanowiacych te akty. Należy mieć na uwadze, iż organy samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks Spółek Handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zmianami), na którą powołuje się Rada Powiatu Olsztyńskiego w odpowiedzi na skargę. Istotnie przepisy tej ustawy dają możliwość głosowania korespondencyjnego oraz przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, ale odnoszą się one wyłącznie do spółek publicznych, do których zasada jawności nie ma zastosowania. Działalność organów powiatu natomiast jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji o pracach organów, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu. Gdyby przyjąć, że uchwały zarządu mogą być podejmowane poza posiedzeniami tego organu, mogłoby to być uznane za ograniczenie zasady jawności. Zasadniczym jednakże argumentem, przemawiającym za niedopuszczalnością przyjęcia innego sposobu głosowania niż określony w art. 13 u.s.p., jest to, iż przepis ten określa tryb głosowania i stawia wymóg "obecności" podczas głosowania określonej ilości członków ustawowego składu organu. Skoro ustawodawca wypowiedział się w tej kwestii, to niedopuszczalne było odmienne uregulowanie w tym zakresie w statucie powiatu. W obowiązujacym stanie prawnym nie ma bowiem przepisu, który zezwalałby na ustalenie innego trybu głosowania, niż wskazany w cytowanym przepisie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Wobec teg Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie w art. 147 § 1 p.p.s.a. O niewykonalności uchwały w zaskarżonej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.