II GSK 112/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 679/10 w sprawie ze skargi "J. M. D." S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 679/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. rozpoznając skargę J. M. D. S.A. w K. (dalej: Spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiającą Spółce wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18% alkoholu. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta T. ustalił, iż w dniu [...] stycznia 2010 r. J. M. D. S.A. w K. (dalej: Spółka) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu w sklepie "B." przy ul. S. C. [...] w T. Spółka złożyła przedmiotowy wniosek w ramach ogłoszonego przez organ I instancji naboru w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w ramach obowiązującego w 2010 roku limitu 88 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Limit ten wynikał z §1 uchwały nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia (dalej: uchwała z dnia 15 lipca 1993 r.) zmienionego § 1 Rady Miasta Torunia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Organ I instancji wskazał, że w ramach przeprowadzonego naboru wpłynęło łącznie 21 wniosków. Wszystkie te wnioski skierowano do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., która zaopiniowała je w całości pozytywnie. Zezwolenia przyznane zostały: H. S. Sp. z o.o. F. W. K. i V. Sp. z o.o. z uwagi na fakt, iż przedsiębiorcy ci są lokalnymi producentami zatrudniającymi wielu pracowników, B. P. Sp. z o.o. z uwagi na okoliczność, że punkt sprzedaży tejże spółki znajduje się w dzielnicy B., gdzie ubył jeden punkt, w związku z czym przyznanie zezwolenia pozostaje bez wpływu na ilość mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży oraz A. K. ze względu na fakt, że w dzielnicy W., w której znajduje się ten punkt sprzedaży, przypada największa – po dzielnicy B. - ilość mieszkańców na 1 punkt sprzedaży. Biorąc pod uwagę art. 12 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej u.w.t.) oraz limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustalony przez Radę Miasta T. nie było możliwe wydanie zezwolenia pozostałym wnioskującym przedsiębiorcom. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, iż z art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t wynika, że wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowiło negatywną przesłankę wydania przedmiotowego zezwolenia. Za chybiony uznano zarzut składającego odwołanie co do naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t., albowiem udzielając zezwolenia czterem z grona dwudziestu jeden przedsiębiorców organ I instancji uzasadnił podjęty przez siebie wybór w oparciu o możliwe do sprawdzenia i zweryfikowania kryteria, które szczegółowo wyjaśnił. Organ II instancji nie znalazł też podstaw do podzielenia zastrzeżeń odwołania sformułowanych na tle art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Spółka zarzuciła organowi przyjęcie zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i naruszeniem zasad pogłębiania zaufania do organów administracji. Przyjęte kryteria wyboru powinny być zdaniem skarżącej Spółki jasno sprecyzowane i jednakowe dla wszystkich wnioskodawców. Organ zezwalający wskazał tylko pojedyncze i do tego różnorodne kryteria, zastosowane wyłącznie do 4 podmiotów które otrzymały zezwolenie na sprzedaż alkoholu, przy jednoczesnym niezastosowaniu tychże kryteriów w stosunków do pozostałych wnioskodawców w tym skarżącej Spółki. Organ zezwalający nie wypowiedział się czy skarżąca Spółka spełniła te kryteria. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż decyzja rozpatrująca wniosek Spółki miała charakter uznaniowy a jej granice wyznaczały nie tylko art. 18 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 u.w.t. ale i art. 7 k.p.a. Organ zezwalający miał obowiązek jasno i precyzyjnie określić kryteria wyboru decydujące o wyniku sprawy. Wniosek konkretnego przedsiębiorcy winien zostać rozpatrzony w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o określone dobro czytelny, przejrzysty. Przyjęte w sprawie kryteria były dowolne, niejasne i niekonsekwentne. Doprowadziło to do przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 u.w.t. i art. 7 k.p.a. a także w konsekwencji art. 8 i 11 k.p.a. Na podstawie zastosowanych kryteriów wyboru nie można jednoznacznie "uznać" czy i jakich kryteriów strona skarżąca nie spełnia. Sąd I instancji podkreślił, iż przyjęte kryteria wyboru zostały zastosowane zresztą tylko do podmiotów które otrzymały zezwolenie a nie zostały zweryfikowane odnośnie podmiotu, któremu odmówiono przedmiotową decyzją przyznania zezwolenia. Ponadto nie zostały one również skontrolowane przez organ II instancji. Organ zezwalający zobligowany był uzasadnić przyczyny wydania decyzji odmownej w stosunku do "strony skarżącej", wskazując jakiego i dlaczego kryterium wyboru w jego ocenie ona nie spełnia, a nie zaś tak jak to miało miejsce w sprawie odwołać się do rozstrzygnięć udzielających zezwolenia na sprzedaż alkoholu innym wnioskodawcom. Z kolei organ odwoławczy powinien był skontrolować prawidłowość zastosowania przez organ zezwalający instytucji uznania administracyjnego, poprzez weryfikację poszczególnych kryteriów uznania w zakresie trafności ich wyboru przez organ zezwalający oraz spełnienia ich przez skarżącą Spółkę jako podmiotu ubiegającego się o określone dobro limitowane. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zasadności przeprowadzenia jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich podmiotów, które złożyły wnioski o udzielenie zezwolenia Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich wnioskodawców w trybie art. 62 k.p.a. Nie można było też przyjąć wielości stron w jednej sprawie administracyjnej. Pomiędzy wnioskodawcami nie występowało bowiem ani współuczestnictwo formalne, ani materialne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło opisany wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Prezydent Miasta T. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekroczyło granice uznania administracyjnego poprzez nie określenie jasno i precyzyjnie kryteriów wyboru, które były jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie i co najważniejsze które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja oraz nie dokonanie konwalidacji powyższego uchybienia przez organ II instancji. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo tego, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz istotne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik, mimo iż Sąd nie wykazał na czym naruszenie przepisów prawa materialnego miałoby polegać, jak również nie wykazał, iż nie tylko, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania ale, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż dokonując wyboru podmiotów, którym udzielono zezwolenia uwzględniono obiektywne przesłanki, których zasadność była w sposób szeroki i wyczerpujący wyjaśniona oraz argumentowana. Dokonując wyboru zanalizowano w sposób odrębny każdy z wniosków i udzielono zezwolenia dwóm lokalnym przedsiębiorcom będącym lokalnymi producentami zatrudniającymi wielu pracowników oraz dwóm punktom sprzedaży uwzględniając fakt, iż w dzielnicy B. ubył jeden punkt sprzedaży oraz to, iż w dzielnicy Wrzosy na jeden punkt sprzedaży przypada największa po dzielnicy B. ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży. J. M. D. S.A. w K. nie jest - jak podniosła skarga kasacyjna - lokalnym przedsiębiorcom i producentem zatrudniającym wielu pracowników, nie ubiegała się o zezwolenie w dzielnicy, gdzie ubył jeden punkt sprzedaży oraz w takiej, w której na jeden punkt sprzedaży przypada prawie największa ilość mieszkańców. Ustalone kryteria wyboru mają też oparcie w obowiązujących przepisach. Sąd I instancji nie wskazał jakie to obiektywne kryteria miałby zastosować Prezydent Miasta T., ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ I instancji. Organ wskazał, iż w sposób dokładny ustalił i rozpatrzył stan faktyczny i prawny a niezadowolenie strony zawarte w uzasadnieniu skargi wynikało z faktu, iż nie otrzymała ona zezwolenia o jakie się ubiegała a nie z braku zaufania do organów administracji. Okoliczności te w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną czynią bezzasadne zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania co powoduje, iż nie wiadomo jakie kroki należy podjąć przy ponownym przeprowadzaniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. D. S.A. w K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowy środek odwoławczy oparty został na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w wymienionym wyżej przepisie. Ustosunkowując się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż wbrew poglądowi skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej) ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 b petitum skargi kasacyjnej). Zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia przy uwzględnieniu brzmienia wywodów Sądu I instancji, podnoszących wyraźnie, jak powinno przebiegać postępowanie w sprawie a w szczególności do czego zobowiązane były organy obu instancji (vide str. 11, 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym np. zdanie na str. 11 zaczynające się od słów "Reasumując należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organ zezwalający zobligowany był.. " i kolejne zdanie na str. 12 zaczynające się od słów "Natomiast organ II instancji zobowiązany był..."). Można przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylając decyzje organów obu instancji wyraził wolę, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy podniesione w zaskarżonym wyroku nieprawidłowości i braki zostały naprawione. Z całą pewnością ocena istnienia wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uzależniona tylko od tego, czy w wyroku sądu administracyjnego I instancji uchylającym kontrolowane decyzje jest zwrot "w toku ponownego rozpoznania sprawy (...)". Ocena w tym zakresie przeprowadzana musi być natomiast na podstawie znaczenia całokształtu wypowiedzi zawartej w wyroku administracyjnego pierwszej instancji uchylającym kontrolowane decyzje. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - z racji jak to ujęto- braku wskazania na czym ma polegać naruszenie prawa materialnego należy stwierdzić, iż nie znajduje on potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym (vide strona 11) Sąd I instancji wskazał dlaczego przyjął naruszenie "art. 18 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 u.w.t. rozpatrywanych łącznie z art. 7 k.p.a.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też aby art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. został naruszony. Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo podniósł uchybienie art. 7, 8 i 11 k.p.a. W zaskarżonym wyroku zasadnie podniesiono kwestię właściwego uzasadnienia przyczyn wydania decyzji odmownej w stosunku do strony skarżącej. Nie może być przede wszystkim zasadnie kwestionowane, iż przesłanki rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego przyjęte w postępowaniu administracyjnym w stosunku do podmiotów, którym udzielono zezwolenia w innych sprawach, a nie zostały w rzeczywistości skonfrontowane wobec podmiotu ubiegającego się o zezwolenie w niniejszej sprawie. Okoliczność tą uznać należy za podstawowy i wystarczający zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powód zdyskwalifikowania decyzji organów obu instancji. Zważyć trzeba, iż decyzje zawierające element uznania administracyjnego (do nich zaliczyć zaś trzeba niewątpliwie decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wydane w niniejszej sprawie) wymagają szczególnie wnikliwego uzasadnienia a nie można uznać za czytelnie i precyzyjnie skonstruowanych motywów decyzji administracyjnej, pomijających w wymaganym zakresie ocenę sytuacji strony postępowania. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia sam przez się tego organu od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisu prawa materialnego, jest bowiem niewątpliwie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 8,11 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania dowodowego, jak i do całokształtu stosowania przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas – gdy jak w niniejszej sprawie – organ dysponuje limitowaną liczbą (4) punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a o zezwolenie na sprzedaż alkoholu wystąpiło aż 21 podmiotów. Wówczas w żadnym przypadku nie można było ograniczyć się do stwierdzenia, iż skoro przyznano zezwolenie 4 innym podmiotom, to wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowiło negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia stronie skarżącej. W niniejszej sprawie brak było w istocie wskazania wystarczających przesłanek rozstrzygania skoro nie podano z jakich konkretnie względów wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Poszczególne kryteria wymienione w decyzji organu I instancji zastosowane przy udzielaniu zezwolenia innym podmiotom powinny zostać zatem poddane operacji wyczerpującego porównania przy ocenie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a został postawiony bez przedstawienia uzasadnienia nawiązującego w jakikolwiek sposób do jego treści. Nie mógł on podważyć zatem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Rzeczą kasatora było zatem wykazanie (czego nie uczynił), iż Sąd I instancji – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 135 p.p.s.a. – nie zastosował przewidzianych w tym przepisie środków. Spodziewanego skutku nie mógł też spowodować zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Prezydent Miasta T., jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekroczyło granice uznania administracyjnego poprzez nie określenie jasno i precyzyjnie kryteriów wyboru, które były jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie i co najważniejsze, które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja oraz niedokonanie konwalidacji powyższego uchybienia przez organ II instancji. Podnieść wypada, że błędna wykładnia prawa materialnego to w ujęciu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe odczytanie (zrozumienie) sensu określonego uregulowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej w istocie nie był nakierowany na podważanie znaczenia prawa materialnego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.