II SAB/Lu 23/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi H. A. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę do podjęcia czynności w sprawie w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Starosty na rzecz H. A. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 lutego 2010 r. H. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63/2, o pow. 115 m2, położonej w P., przy ul. B. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 35, 36, 77 i 105 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom wynikającym z tych przepisów oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewydanie orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Podniosła, iż w trakcie postępowania w niniejszej sprawie, które toczy się już około 10 lat, Starosta S. wielokrotnie dopuszczał się bezczynności, naruszając terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a. W dniu 24 listopada 2008 r. organ ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu działki nr ewid. [...]63/2 o pow. 115 m2. Pomimo uchylenia opisanej decyzji przez Wojewodę L. decyzją z dnia 10 marca 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Starosta nie podejmował żadnych czynności w sprawie aż do dnia 1 września 2009 r., kiedy to skierował pismo do skarżącej. W odpowiedzi na to pismo skarżąca w dniu 21 stycznia 2009 r. złożyła wymagane przez organ dokumenty, lecz organ, z niezrozumiałych przez nią przyczyn, pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. pozostawił sprawę bez rozpoznania. W związku z tym skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny Staroście S., której wysokość uwzględniałaby okres pozostawania w bezczynności w trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł dodatkowo o skierowanie, w związku z bezczynnością Starosty, wystąpienia sygnalizacyjnego do organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków na podstawie art. 55 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (omyłkowo wskazano: "k.p.a."). Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż wbrew stanowisku organu działka nr ewid. [...]63/2 nie stanowi drogi dojazdowej do sąsiednich nieruchomości ani do cmentarza żydowskiego, co potwierdza złożona przez niego dokumentacja fotograficzna. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż nie pozostawał w bezczynności w tej sprawie. Starosta przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż wykonując zalecenia organu drugiej instancji zawarte w decyzji z dnia 10 marca 2009 r., pismem z dnia 1 września 2009 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby, czyją własność stanowiła wnioskowana do zwrotu działka w okresie wywłaszczenia oraz o wyjaśnienie błędnego nazwiska występującego w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., stwierdzającym nabycie spadku po I. J. W dniu 10 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej złożył postanowienie Sądu Rejonowego w L. o sprostowaniu oczywistej omyłki we wskazanym wyżej orzeczeniu, lecz nie uzupełnił pozostałych dokumentów. W tej sytuacji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. "postępowanie pozostawiono bez rozpoznania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wykazania, iż Starosta S. pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej nie podniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej H. A. i J. z dnia 3 września 2000 r. (k.1 akt adm.). Wniosek ten dotyczył zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63/2, położonej w P., przy ul. B., przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...]. Postępowanie w tej sprawie toczy się zatem już ponad 10 lat. Z akt administracyjnych wynika, iż Starosta S. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w L. wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia spadku po I. J. W dniu 28 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej złożył odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po I. "J.", wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie. Kolejne pismo zawierające żądanie podjęcia postępowania pełnomocnik skarżącej złożył do organu w dniu 13 grudnia 2007 r. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o złożenie dokumentu potwierdzającego tytuł własności przedmiotowej działki z okresu wywłaszczenia, wniosku o podjęcie postępowania oraz wniosku o zwrot działki pochodzącego od wszystkich spadkobierców, a następnie decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na niezłożenie przez stronę żądanych dokumentów. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę L. decyzją z dnia 10 marca 2009 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, iż wobec złożenia przez pełnomocnika H. Apolonii J. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy przyczyny zawieszenia postępowania nie ustały i wydanie postanowienia o podjęciu bądź o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo niepodjęcia zawieszonego postępowania, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Po zwrocie akt administracyjnych, Starosta S. w dniu 18 maja 2009 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. oraz do Archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Wobec nieuzyskania żądanych dokumentów, pismem z dnia 1 września 2009 r. Starosta zobowiązał pełnomocnika skarżącej do: 1. sprecyzowania żądania zawartego w złożonym wniosku, poprzez wskazanie której działki dotyczy wniosek oraz jej powierzchni, 2. przedstawienia tytułu własności z okresu wywłaszczenia nieruchomości żądanej do zwrotu oraz odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości, 3. wyjaśnienie błędnego nazwiska występującego w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po I. J., pod rygorem "pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 22 października 2009 r. wskazał, że wniosek dotyczy zwrotu części dawnej działki nr ewid. [...]30/3, będącej własnością I. J., która to działka weszła w skład drogi oznaczonej jako działka nr ewid. [...]63, a zwrotowi podlega niewykorzystana jej część, po podziale oznaczona nr ewid. [...]63/2 o pow. 115 m2. Ponadto w dniu 10 grudnia 2009 r. złożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 listopada 2009 r., [...], o sprostowaniu oczywistej omyłki w powołanym wyżej postanowieniu tegoż Sądu z dnia 1 sierpnia 2005 r. w ten sposób, że w pkt 1 postanowienia w miejsce błędnego nazwiska spadkodawcy: "J." wpisano nazwisko: "J.", a w miejsce błędnego nazwiska spadkobiercy – żony spadkodawcy w miejsce nazwiska: "J." wpisano nazwisko: "J.". Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta S. "pozostawił postępowanie bez rozpoznania" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wskazując, iż strona nie złożyła wymaganych dokumentów. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż art. 64 § 2 k.p.a. nie dawał Staroście podstawy prawnej do "pozostawienia postępowania bez rozpoznania". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powołany przepis dotyczy wstępnego badania warunków formalnych wniosku, a "pozostawienie podania bez rozpoznania" stanowi w istocie odmowę wszczęcia postępowania. Oznacza to, iż w żadnym razie przepis ten nie może mieć zastosowania do postępowania już wszczętego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, działając w tym trybie, organ nie mógł uzupełniać braków materiału dowodowego w sprawie i żądać od skarżącej przedstawienia dokumentu stwierdzającego tytuł własności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, iż powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Po drugie, jak wskazano wyżej, postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie jest w chwili obecnej zawieszone. W obrocie prawnym pozostaje bowiem postanowienie Starosty S. z dnia 8 grudnia 2003 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji z urzędu zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Organ administracji publicznej, związany zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) obowiązany jest jednak do podejmowania odpowiednich czynności w celu usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi wprost, iż "gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony". Oznacza to, że ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego podjęcia. Organ jest więc z urzędu zobowiązany do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W przypadku, gdy z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania wystąpi strona, organ, jeśli ustali, że przyczyny zawieszenia postępowania nie ustały, wydaje postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w przeciwnym wypadku ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 362). Ponownie należy podkreślić, iż w dniu 28 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo wraz z odpisem postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 1 sierpnia 2005 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po I. "J." [...] "celem realizacji wniosku nieruchomość działki [...]63/2 o powierzchni 115 m2, nr sprawy [...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że w piśmie tym został zawarty wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem organu z dnia 8 grudnia 2003 r. W tej sytuacji obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy w sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania czy też istnieją one nadal i w zależności od tego, wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie jego podjęcia na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. Od postanowienia takiego służyłaby skarżącej, po wyczerpaniu środków na drodze administracyjnej (zażalenia), skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Starosta S. nie wydał do chwili obecnej żadnego ze wskazanych wyżej postanowień. Z akt sprawy wynika przy tym, iż w związku z bierną postawą organu przez okres ponad roku, pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 11 grudnia 2007 r. ponownie wnosił wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, lecz bezskutecznie. Bezczynność organu jest tym bardziej niezrozumiała, iż na konieczność wyjaśnienia przez Starostę, czy w sprawie niniejszej ustały przyczyny zawieszenia postępowania oraz wydania postanowienia o podjęciu bądź o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wskazywał wyraźnie Wojewoda L. w powołanej wyżej decyzji z dnia 10 marca 2009 r. Ubocznie wskazać należy, że postanowienie Starosty z dnia 8 grudnia 2003 r. o zawieszeniu postępowania, choć nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, budzi wątpliwości. Jako podstawę prawną tego postanowienia organ wskazał powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. Jednocześnie z sentencji tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na wniosek strony, a więc na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Nawet jednak, gdyby uznać, że postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., to wobec złożenia przez pełnomocnika skarżącej wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania zawartego w piśmie z dnia 28 lutego 2006 r., a więc przed upływem 3-letniego terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., obowiązkiem Starosty było wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 364). Takiego zaś orzeczenia, jak wskazano wyżej, organ nie wydał. Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Starostę S. do podjęcia czynności w rozpoznawanej sprawie w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając sprawę Starosta S. uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz odniesie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Organ ten zwróci również uwagę na prawidłowe uporządkowanie i ponumerowanie akt administracyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż akta administracyjne przekazane do Sądu przez organ administracji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie zostały ponumerowane w sposób należyty, zapewniający w przyszłości możliwość ustalenia, czy są one kompletne. Akta te, oprócz części ponumerowanej liczącej 126 stron, posiadają obszerną część bez numeracji. W związku z uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do podjęcia czynności w sprawie, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów i wniosków. Stwierdzić jednak należy, iż nieuzasadniony był zawarty w piśmie procesowym z dnia 12 września 2010 r., wniosek o skierowanie przez Sąd, wobec bezczynności Starosty, wystąpienia sygnalizacyjnego do organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a. takie rozstrzygnięcie zapaść może jedynie w przypadku rażącego naruszenia przez organ administracji obowiązków, o jakich mowa w art. 55 § 2 (nieprzekazanie sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny) lub art. 54 § 2 (nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia) oraz – w myśl art. 112 p.p.s.a. – gdy organ uchylał się od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, a nie może być wydane w przypadku bezczynności organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto Sąd nie mógł rozpoznawać w niniejszej sprawie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny organowi. W świetle przepisów p.p.s.a. Sąd może ukarać organ administracji grzywną, gdy ten: nie przekazał Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia (art. 55 § 1), uchylał się od zastosowania się do postanowienia Sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy (art. 112), nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność albo pozostawał w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności (art. 154 § 1), nie wykonał wezwania Sądu – w postępowaniu mającym na celu odtworzenie akt sądowych – do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w jego posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie posiada (293 § 1). W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniał wyłącznie zasadność skargi na bezczynność Starosty S. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc nie miał podstaw do rozpoznawania wniosku o ukaranie organu grzywną. Z tych względów i na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.