I SA/Wa 84/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi I. Spółki z o. o. w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o. o. w B. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto B. własności nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o po w. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w B. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z 17 września 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z 31 sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto B. własności nieruchomości położonej w B., przy ul. [...] obręb [...], stanowiącej działkę nr [...]o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w B., stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność "[...]" Sp. z o.o. Odwołanie od tej decyzji złożyła "[...]" Sp. z o. o. w B., podnosząc kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Minister Infrastruktury wskazał, że ze znajdującego się w aktach odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność [...] Sp. z o.o., a zatem w tym dniu była własnością osoby prawnej, a nie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2001 r., nr Rep. A [...], Spółka [...] sprzedała "[...]* Sp. z o.o. w B. nieruchomość, w skład której wchodziła m. in. działka nr [...]. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) ul. [...] w B. była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W wyniku nie wymienienia drogi wojewódzkiej - ul. [...] w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stała się, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogą powiatową. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz map znajdujących się w aktach sprawy, jak też protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2009 r., działka nr [...] stanowiła drogę. W ocenie organu z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu odbioru technicznego robót oczyszczania poziomego z 26 marca 1998 r. oraz oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z 17 września 2007 r., wynika, że 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Odnosząc się zaś do podnoszonej w odwołaniu kwestii odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stosownie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Postępowanie o odszkodowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez starostę i tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych, w tym kwestii terminu zgłoszenia wniosków o odszkodowanie. Na powyższą decyzję skargę (ostatecznie sprecyzowaną w piśmie z 26 lutego 2010 r.) wniosła [...] Sp. z o.o. w B. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji; - ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że podmiotem uprawnionym do odszkodowania z tytułu wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Miasto B. jest [...] Sp. z o.o., - ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że Miasto B. nie nabyło własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła, iż nie zostało wyjaśnione w należyty sposób, czy i w jakim stopniu, nieruchomość należąca do skarżącej spółki została zajęta na droga publiczną. W trakcie toczącego się postępowania nie dokonano bowiem ustalenia położenia znaków granicznych nieruchomości i w konsekwencji nie wyjaśniono, czy jakakolwiek jej część znajduje się w pasie drogi powiatowej i podlega przepisom art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżąca podniosła, że wprawdzie nieruchomość sąsiaduje z ulica G., lecz sam ten fakt nie może zastąpić rzetelnego ustalenia faktycznego położenia nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że z akt sprawy nie wynika jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Znajdujące się w aktach mapy nie wskazują bowiem stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżąca wskazała, że zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Skarżąca spółka podniosła, że sporne w przedmiotowej sprawie jest czy poboczne drogi, które na odcinku nieruchomości, graniczącej z ulicą G. jest całkowicie niezagospodarowane i nieutwardzone oraz nie posiada chodnika spełniało warunki w przeszłości do przyjęcia z mocy prawa łącznie z utwardzoną jezdnią. Skarżąca zarzuciła, że kwestionowana decyzja nie zawiera wskazania [...] sp. z o.o. w B. jako podmiotu, któremu powinno przysługiwać roszczenie o odszkodowanie za dokonane przejęcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy, a tym samym z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przy czym ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy zastosować ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), która w art. 1 definiuje drogę publiczną. Stosownie do art. 1 drogą publiczną jest droga, która zaliczona została na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg i z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ulica G. w B. jest drogą publiczną w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Jednakże uszło uwadze organów obydwu instancji, że przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu zajętego pod drogę publiczną istotne znaczenie ma dokładne ustalenie i określenie obszaru znajdującego się pod drogą publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...]) przez miasto B. z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można bowiem podzielić stanowiska organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną – ul. [...]. Otóż uzasadniając swoje stanowisko organ powołał: wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., mapy (bliżej nie określone), protokół oględzin z 24 kwietnia 2009 r. i protokół odbioru technicznego robót z 26 marca 1998 r. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej map nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego ul. [...] na odcinku obejmującym działkę nr [...]. Zważyć należy, że jedynie na k. 10 akt organu I instancji jest fragment mapy sprzed 1 stycznia 1999 r. (przedstawiający stan na 30.08 1993 r.) , a co do pozostałych map nie wynika, z jakiego okresu pochodzą (organy ich nie omówiły w uzasadnieniu decyzji). Przy czym z mapy z k. 10 nie da się wywieść, aby sporna działka w całości położona była w liniach rozgraniczających ul. [...]. Mapa ta nie zawiera opisu. Można jedynie domniemywać, że działka nr [...] oznaczona została na niej kolorem żółtym. Jednakże brak jest wskazania granic działki. Z kolei oznaczenie kolorem żółtym sięga poza linię ul. [...] która to ulica - jak wynika z mapy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. - oznaczona została symbolem [...] (k. 9 i 11 akt adm. organu I instancji). A więc działka oznaczona kolorem żółtym nie pokrywa się w całości z liniami granicznymi ul. [...] oznaczonymi na niej wyżej wskazanym symbolem. Należyte wyjaśnienie położenia działki w relacji do ulicy [...] było niezbędne, zwłaszcza wobec kwestionowania przez skarżącą Spółkę przebiegu granic gruntu zajętego pod drogę. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku ustalenia obszaru i granic działki zajętego pod ul. [...]. Należy zgodzić się wiec z zarzutem skargi, że załączone do akt sprawy mapy nie wskazują stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z kolei z powoływanego przez organy protokołu oględzin nieruchomości z 24 kwietnia 2009 r. , w rubryce "stan faktyczny działki nr [...] o pow. [...] ha – na dzień 31.12.1998 r. 1. od kiedy działka została zajęta pod drogę publiczną " znajduje się adnotacja: "trudno dokładnie określić, prawdopodobnie przed ponad 20 laty". Taka treść protokołu nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną – ul. [...]. Z powołanego w uzasadnieniu decyzji oświadczenia zastępcy dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z 17 września 2007 r. wynikają jedynie ogólne, ustawowe uprawnienia zarządcy, jednakże nie wskazuje ono kiedy i jakie konkretne prace były wykonywane. Zważyć należy, że podmiot który wnioskuje o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinien wykazać, że nad przedmiotowym gruntem faktycznie sprawowane było władztwo publiczne, a więc wykazać, iż wykonywane prace były m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Władztwo to powinno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Natomiast z protokołu odbioru technicznego robót oczyszczania pozimowego (błędnie odczytanego przez organ jako poziomego) z 26 marca 1998 r. wprawdzie wynika, że bliżej nie określone roboty zostały wykonane na zlecenie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji publicznej w B. m.in. na ulicy [...], jednakże wobec braku bezspornego ustalenia położenia spornej działki w liniach rozgraniczających ulicy jest to dowód niewystarczający dla wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Również - wbrew twierdzeniom organów - z akt sprawy nie wynika, kiedy na ulicy położono asfalt. Należy podkreślić, że przewidziana w art. 73 powołanej ustawy instytucja prawna ma wyjątkowy charakter, polega bowiem na odjęciu własności gruntu dotychczasowemu właścicielowi. Aby zatem mogła znaleźć zastosowanie w konkretnej sytuacji, konieczne jest należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności, od których zależy wydanie prawidłowej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności gruntu na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, co oznacza, że organy orzekające uchybiły przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wszechstronne wyjaśnienie sprawy determinuje kierunek rozstrzygnięcia. Kolejnym uchybieniem procesowym organów było niewyjaśnienie kwestii pisma z 6 marca 2009 r. złożonego przez radcę prawnego R. W., który zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik skarżącej Spółki - k. 103 akt administracyjnych organu I instancji. Do powyższego pisma nie zostało dołączone pełnomocnictwo. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie strony do złożenia pełnomocnictwa w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., tj. pominięcie pełnomocnika . Tej czynności procesowej organ nie wykonał, czym naruszył także art. 9 k.p.a.. Zgodnie z zasadą wyrażona w tym przepisie organy administracyjne są (m. in.) obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw (w tym przypadku prawa do skutecznego ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym). Niezasadne są zarzuty skargi odnośnie braku sprecyzowania w decyzji podmiotu, któremu przysługuje roszczenie o odszkodowanie. W tym zakresie prawidłowo wskazały organy, że postępowanie w sprawie o odszkodowanie ma odrębny charakter. Natomiast żądania skargi zawarte w pkt 2 i 3 nie mogą być uwzględnione, gdyż pozostają poza uprawnieniami orzeczniczymi wojewódzkich sądów administracyjnych. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzi postępowanie z udziałem pełnomocnika, jeżeli pełnomocnictwo po wezwaniu przez organ zostanie złożone.